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뉴노멀시대 미중관계 변화와 한국의 대북 ‧ 통일전략

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저자 신종호,김갑식,박종철,박주화,김재철,김한권,박인휘,이문기,전재성,최용환
발행년도/페이지 2019 / 432 p.;
시리즈번호 2019-10
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원문 새창이동
조회수 5855
  • 목차
  • 초록
요약

Ⅰ. 서론
1. 연구배경과 목적
2. 연구 방법과 내용

Ⅱ. 미중관계 뉴노멀시대의 도래와 한반도
1. 뉴노멀시대의 도래와 미중관계 시나리오 유형
2. 미중의 동아시아정책과 한반도정책의 상관성
3. 미중관계 변화에 대한 북한의 인식과 대응
4. 미중관계와 한국의 대북 ‧ 통일전략

Ⅲ. 미중관계 시나리오별 동아시아 ‧ 한반도정책
1. 복합적 관계 시 미중의 동아시아 ‧ 한반도정책과 쟁점
2. 전략적 갈등 시 미중의 동아시아 ‧ 한반도정책과 쟁점
3. 제도적 협력 시 미중의 동아시아 ‧ 한반도정책과 쟁점

Ⅳ. 미중관계 시나리오와 한국의 대북 ‧ 통일전략
1. 미중관계 시나리오의 한반도에 대한 함의
2. 한국의 국가이익과 대북 ‧ 통일전략 목표
3. 대북 ‧ 통일전략 목표 달성을 위한 분야별 추진 과제와 방향

Ⅴ. 한국의 ‘전략적 자율성’ 확대 방안
1. 국가이익 우선순위 설정 및 정책 추진체계 정비
2. 국제적 차원: 비핵 ‧ 평화외교와 양자 ‧ 소다자 협력 강화
3. 남북관계 차원: 관계 개선과 국제문제 공동 대응
4. 국내적 차원: 대북 ‧ 통일전략의 과잉정치화 완화

Ⅵ. 결론
본 연구는 <뉴노멀시대 미중 전략경쟁과 우리의 통일 ‧ 대북전략>이라는 3개년(2017~2019년) 연구사업의 마지막 해 과제이다. 1차연도(2017년)는 과거부터 현재까지의 미중관계를 분석했다. 즉, 그동안 미중관계에 영향을 미친 내외부 환경요인을 발굴하고 이에 대한 평가와 분석을 진행했다. 또한 아태지역 국가들의 미중에 대한 인식과 정책, 그리고 이들 국가들의 미중관계 변화에 따른 대응 유형을 분석함으로써 뉴노멀시대 미중 전략경쟁이 한반도에 주는 함의를 제시했다.

2차연도(2018년)는 1차연도 연구 결과를 바탕으로, 2030년경 미중관계의 전개 방향을 연구했다. 즉, 미국과 중국의 국력 대비 양상 및 미중관계 영향 요인(변수) 등에 대한 분석을 통해 2030년경 미중관계에서 나타날 수 있는 다섯 가지 시나리오 유형을 발굴했다. 이 중에서 현실적으로 가능성이 낮은 두 가지 시나리오(패권전쟁, 비패권 공존)를 제외한 세 가지 유력한 시나리오 유형(복합적 관계, 전략적 갈등, 제도적 협력)을 제시했고, 각 시나리오 유형에 대한 미중의 인식과 우선순위를 분석했다. 또한 이러한 2030년 미중관계 변화에 대해 북한은 어떤 정책적 입장을 취할 것인지를 외교안보 ‧ 정치체제 ‧ 경제분야로 구분하여 분석했다. 마지막으로 한반도에 대한 시사점을 도출했다.

3차연도(2019년)는 1~2차연도에 수행한 연구 결과를 바탕으로 우리의 대북 ‧ 통일전략을 제시했다. 즉, 향후 미중관계의 세 가지 유력 시나리오별로 미중의 동아시아 ‧ 한반도정책을 전망하고, 한국의 분야별 추진과제와 대응방향을 제시했다. 또한 한국이 처한 전략환경에 대한 분석을 통해 분야별 ‧ 층위별 국가이익을 도출했고, 미래 미중관계 변화에 선제적으로 대응하기 위한 한국의 ‘전략적 자율성’ 확보 방안을 제시했다. 구체적인 연구 결과는 다음과 같다.

<시나리오별 미중의 동아시아 ‧ 한반도정책>
본 연구는 미래 미중관계의 세 가지 시나리오(복합적 관계, 전략적 갈등, 제도적 협력)별로 미국과 중국의 동아시아 ‧ 한반도에 대한 정책 목표와 분야별 쟁점을 제시했다. 미중 간 협력과 대립이 반복적으로 나타나는 복합적 관계 하에서 미국은 ‘중국의 지역패권국으로의 성장 지연 및 봉쇄’를 동아시아 정책목표로 삼고, 이를 위해 역내에서 미국의 군사적 개입은 강화하면서도 경제 ‧ 기술 등 분야에서는 대중견제와 타협을 시도할 것이다. 또한 미국은 ‘한반도에 대한 영향력 확산’을 한반도정책의 목표로 삼고 이를 위해 한미동맹 강화와 한 ‧ 미 ‧ 일 협력을 중시하는 정책기조를 유지할 것이다. 반면, 중국은 복합적 관계 하에서 ‘점진적(평화적) 부상’을 동아시아 정책의 목표로 설정하고, 이를 위해 대미관계의 안정적 관리와 대등성을 추구할 것이다. 또한 중국은 ‘한반도의 평화와 안정 유지’라는 기존의 한반도정책의 목표를 유지할 가능성이 높지만, 북미 간 ‘비핵화 vs
체제안전보장’ 협상의 진전 여부에 따라 한반도에 대한 정책기조가 변화할 가능성도 있다.

미중 갈등이 심해지고 미국의 대중 견제와 봉쇄가 강화되는 전략적 갈등 상황에서 미국은 ‘압도적인 군사력을 유지한 상태에서 역내 질서에 대한 전면적 개입과 대중견제’를 동아시아정책의 목표로 설정할 것이다. 한반도정책에 대해서도 미국은 지금보다 더 강력하게 자국의 영향력을 확대하려는 노력을 시도할 것이고, 한미동맹과 한 ‧ 미 ‧ 일 군사 협조체제를 더욱 강하게 요구할 것이다. 반면, 미중 전략적 갈등 상황에서 중국은 동아시아에서 독자적 생존과 발전 능력을 추구하는 ‘공세적 부상’ 전략을 추구할 것이며, 외교안보와 경제사회 분야에서 미국과 의 본격적인 ‘경쟁’을 진행할 가능성이 있다. 한반도정책과 관련하여 중국은 북한에 대해서는 전방위적인 포용정책을 추구하겠지만, 한국에 대해서는 포용과 압박의 이중정책을 취함으로써 한국의 ‘선택 딜레마’를 심화시킬 것이다.

중국이 미국 주도의 기존 질서를 수용하고 미중이 상호협력하는 제도적 협력 상황에서 미국의 동아시아정책은 ‘기존의 자국 주도 역내질서를 확대 ‧ 발전시키면서 중국을 포용’하는 정책목표를 추구할 것이고, 한반도에서는 미국 주도의 각종 제도적 세팅 과정에 한국의 좀 더 적극적인 역할 수행을 요청할 것이다. 다만, 미중 제도적 협력 상황 하에서 미국이 북한에 대해 좀 더 엄격한 기준을 적용할 것이라는 점에서 한반도 통일 관련 논의는 더디게 진행될 것이다. 반면, 미중 제도적 협력 상황에서 중국은 ‘국제제도를 통한 부상’을 동아시아정책의 목표로 설정할 것이고, 미국과도 제도내에서의 협력 및 문제해결을 위한 노력을 전개할 것이다. 중국의 한반도정책과 관련해서도 중국외교에서 북한의 지정학적 가치는 하락할 것이고, 한국에 대해서는 포용 ‧ 협력정책을 추구할 것이며, 한 ‧ 미 ‧ 중 공조의 가능성 역시 높아질 것이다.

<한국의 국가이익과 대북 ‧ 통일전략 목표>
본 연구는 한국이 처한 전략환경에 대한 분석을 통해 우리의 국가이익을 설정하고, 이에 기반하여 국가전략 수립 시 고려사항과 대북 ‧ 통일 전략의 목표와 기조를 제시했다. 한국이 처한 전략환경을 보면 첫째, 지역적 ‧ 글로벌 차원의 불안정성과 비예측성이 증가하고 각국의 단기 이익(목표) 추구로 인해 한국 역시 중장기적 정책목표 설정이 어려워지고 있다. 둘째, 미중 전략경쟁 심화로 인해 한국의 외교적 자율성이 축소되고 ‘전략적 선택’을 강요받을 가능성이 높다. 셋째, 한미동맹 재조정 필요성이 제기되고 한 ‧ 미 ‧ 일 안보협력에 대한 우려가 제기되는 등 양자동맹과 다자협력의 조화 문제에 직면하고 있다. 넷째, 보호무역주의 추세 강화와 ‘안보의 경제문제화’ 현상에 따라 한국은 미래 경제구조와 국제분업구조 재편 및 남북경제공동체 형성 등과 같은 복합적인 과제에 직면해 있다. 다섯째, 대북 ‧ 통일분야에서 한반도 비핵화와 평화체제 전환 및 ‘사실상의 통일’ 실현 등의 과제에 직면해 있다.

본 연구는 한국이 처한 전략환경에 기반하여 층위별(사활적 ‧ 핵심적 ‧ 중요) ‧ 분야별(외교안보 ‧ 경제통상 ‧ 대북통일) 국가이익을 제시했다. 사활적(vital) 이익은 ‘영토 ‧ 국민 ‧ 주권의 안전보장’ 및 ‘한반도에서의 분쟁 ‧ 무력충돌 방지’가 해당된다. 핵심적(core) 이익은 외교안보분야에서 국가정체성 확보 및 국제적 위상 제고, 경제통상분야에서 지속가능 발전을 통한 경제발전과 번영 및 국제분업체계 안정, 대북 ‧ 통일분야에서 한반도 비핵화와 평화체제 구축 및 남북관계의 제도화 등을 포함한다. 중요(important) 이익은 외교안보분야에서 국가능력 향상 및 양자 ‧ 다자협력의 복합네트워크 구축, 경제통상분야에서 국제경제협력의 분야 ‧ 지역의 다변화 및 해외시장 ‧ 자원에 대한 안전망 확보, 대북 ‧ 통일 분야에서 남북관계의 연계성과 상호수용성 강화 및 정부 ‧ 비정부 행위 주체의 역량 강화 등을 포함한다.

본 연구는 한국이 처한 전략환경에 대한 분석과 층위별 ‧ 분야별 국가 이익에 기반하여 국가전략 수립 시 고려해야 할 사항과 대북 ‧ 통일전략의 목표와 기조(基調)를 제시하였다. 향후 우리의 국가전략 수립 시 고려해야 할 사항으로는 복합스마트전략, 중견국네트워크전략, 다층적균형전략, 외교안보-경제통상-대북통일문제의 선순환전략, 하드파워와 소프트파워 결합전략 등이 있다. 또한 향후 대북 ‧ 통일전략의 두 가지 목표로 ‘남북관계의 지속적 발전을 통한 제도화’, ‘남북연합과 ‘사실상의 통일’상태 지향을 통한 통일기반 형성’을 제시하고, 이 목표를 달성하기 위한 6대 기조-① 중장기 전략 마련, ② 국가이익 기반 미중관계 ‘활용’, ③ 한반도 ‧ 지역 ‧ 글로벌 차원의 다층적 협력, ④ 양자 ‧ (소)다자 간 중층적 협력, ⑤ 평화공동체와 경제공동체 형성, ⑥ 전략 공간 확장 및 네트워크 확대-를 제시했다.

<대북 ‧ 통일전략의 분야별 추진과제와 방향>
본 연구는 미중관계의 시나리오별 특성을 반영하여 우리의 대북 ‧ 통일전략 목표를 실현하기 위한 분야별–외교안보분야, 경제사회분야, 남
북관계 ‧ 통일분야-추진 과제와 방향을 제시했다.

미중 복합적 관계 시

미중관계가 복합적이라는 것은 미중 국력 격차가 존재하더라도 일방이 상대방을 압도할 수 없는 상황을 의미한다는 점에서 한국의 대외정책은 일방에 대한 편승보다는 양자 간 균형외교를 추구하는 것이 합리적이다. 남북 간에 정치 ‧ 군사적 긴장이 유지되고 북한 핵문제가 완전히 해결되지 않은 상황에서 한국의 외교안보분야 핵심과제는 한반도 평화일 수밖에 없다. 또한 미중 복합적 관계 하에서 양국 모두 한반도에서의 현상유지를 희망할 가능성이 높은 상황에서 북핵 문제의 평화적 해결을 포함한 한반도 평화프로세스의 동력은 한반도 내부, 즉 남북관계 발전에서 시작되어야 한다. 한국으로서는 비핵화를 위한 북미협상의 동력을 이어나가고, 협상이 진행되는 과도기의 평화적 관리 및 상황 악화 방지에 우선적 관심을 가져야 할 것이다.

미중 복합적 관계 하에서 경쟁이 가장 치열한 영역은 경제사회분야이지만, 일방이 압도적 우위를 점하지 못하고 갈등과 협력이 교차한다는 점에서 불확실성도 크게 증가할 것이다. 따라서 한국 입장에서는 미국과 중국이 치열하게 경쟁하고 있는 국가 대전략-인도 ‧ 태평양전략과 일대일로(一帶一路) 등-에 기계적 ‧ 순응적으로 연계하기 보다는 한국의 이해관계(국가이익)에 부합하는 전략과 원칙을 수립하고 이를 중장기적 견지에서 관철해 나가야 할 것이다.

복합적 관계 하에서 미중 양국 모두 현상변경보다는 현상유지를 선호할 가능성이 높다. 따라서 북한 핵문제 등 근본문제 해결에 있어서는 북한보다는 남한이 주도적 역할을 해야 한다. 특히, 남북관계의 발전과 북핵 문제 해결의 선순환을 정책기조로 내세우고 있는 한국정부로서는 남북관계의 단순한 관리를 넘어 남북교류의 심화 ‧ 확대 등이 중요한 과제가 될 수밖에 없다.

미중 복합적 관계에서 양국 모두 한반도 통일 문제에 적극성을 보이지 않을 수 있다. 따라서 통일한국이 중국을 포함한 모든 주변국에게 적대적이지 않을 것이라는 인식을 만들어내는 것이 중요하고, 통일한국 혹은 한반도 평화체제 수립과 관련하여 한미동맹과 주한미군의 역할과 위상에 대한 미래 비전을 선제적으로 제시할 필요가 있다. 또한 남북 간 체제 상이성이 큰 상황에서 법적 ‧ 제도적 통일이 쉽지 않다는 점에서, ‘법적 ‧ 제도적(de jure) 통일’보다는 ‘사실상의(de facto) 통일’ 상태를 조성하는 데 우선적 관심을 가질 필요가 있다.

미중 전략적 갈등 시

미중관계가 전략적 갈등 상태에 접어들면 한반도는 미중 두 강대국 갈등의 대리전이 치러지는 지역으로 바뀔 수 있고, 한반도에서의 ‘신냉전’ 구조도 강화될 것이다. 이러한 상황에서 한반도 비핵화 및 평화체제 구축은 더욱 어려워질 것이며, 한국은 미국과 중국으로부터 양자택일적 선택을 강요받을 가능성이 높다. 미중 전략적 갈등 시 특히 외교안보분야에서의 갈등이 매우 첨예해질 것이고, 한국의 입지는 매우 좁아질 수밖에 없다. 따라서 ‘안보는 미국, 경제는 중국’이라는 기존의 이분법적 논리는 더 이상 유효하지 않을 것이다. 한국으로서는 한반도가 미중 갈등의 대리전 지역이 되지 않도록 한미관계와 한중관계를 관리해야 하며, 남북관계의 부정적 파급효과가 미중관계로 치환되지 않도록 주의해야 할 것이다. 미중 전략적 갈등 상황에서 한반도 평화프로세스 등의 추진 환경은 결코 한국에게 우호적이지 않겠지만, 이런 상황에서는 비핵 ‧ 평화 등 한국이 추구하는 특정 이슈를 중심으로 한 다자안보구상 등에 관심을 가질 필요가 있다. 미중 전략적 갈등 상황에서 한미동맹 강화는 불가피한 측면이 있으나 한반도 평화에 대한 한국의 입장을 미국에 적극적으로 설득할 필요가 있고, 이를 위해서는 ‘평화공공외교’의 역할이 어느 때보다 중요해질 것이다.

미중 전략적 갈등 하에서 경제분야에서의 글로벌 표준을 둘러싼 경쟁이 더욱 치열해질 것이라는 점에서, 대외의존도가 높은 한국으로서는 이러한 변화에 어떻게 적응할 수 있는지가 매우 중요하다. 특히 경제분야에서의 미중 경쟁은 글로벌 가치사슬의 변화를 가져올 것이다. 한국으로서는 생산 네트워크 다변화를 통해 변화의 충격을 줄이는 한편, 미중 무역분쟁 등으로 발생하는 틈새를 공략할 수 있어야 하고, 경제분야에서의 지나친 대중의존도를 탈피하여야 한다. 미중이 전략적 갈등 상황이라는 점을 고려한다면 미중 사이에서 한국은 경제교류 등에 있어 분명한 원칙을 수립하여 이에 부합하는 정책을 입안하여 추진해야 한다. 그래야만 미중 전략적 갈등 상황에서 한국의 독자성과 입지를 일부라도 확보할 수 있다.

미중 간 전략적 갈등은 동아시아와 한반도에서의 신냉전 구도로 이어질 가능성이 높기 때문에 남북관계의 발전이나 통일 논의의 진전과 관련하여 상황적 장애요인이 될 것이고, 남북관계에서도 대립이 이어진다면 남북관계 발전을 기대하기는 매우 어렵게 될 것이다. 따라서 북한과의 전략적 교류를 위해서는 정부뿐만 아니라 비정부주체(NGOs나 종교단체, 지자체 등)의 역할이 중요하다. 또한 미중 간 전략적 갈등이 동아시아와 한반도에서 냉전적 갈등 구조 강화로 이어지면 남북 간 통일논의를 활성화하거나 이를 진전시키는 것은 매우 어려운 과제가 될 수밖에 없다는 점에서, 우선은 국내적 차원에서 통일에 대한 관심을 유지하고, 건강한 남북교류 생태계를 만들어내는 일에 관심을 가질 필요가 있다.

미중 제도적 협력 시

중국이 일정 정도 미국의 리더십을 인정하고 미중 양국이 제도적 협력을 추구하는 경우 미중의 이익과 남북한 특히 한국의 이익이 반드시 일치하는지는 개별 사안에 따라 다를 수 있다. 예컨대 한반도 비핵화에 대해서는 미중이 협력할 가능성이 높지만, 남북통일 문제에 대해서도 이들이 반드시 동의한다고 볼 수는 없기 때문이다.

미중 간 제도적 협력은 한국을 비롯한 동북아 국가들에게는 가장 바람직한 시나리오라고 할 수 있고, 한국의 외교적 자율성이 확대될 수 있으며, 북한의 긍정적 선택을 유도할 수 있다면 한반도의 냉전질서를 대체할 새로운 국제질서 수립으로 나아갈 수도 있을 것이다. 따라서 한국으로서는 한반도에서의 주도권을 행사하는 가운데 북한이 개혁개방과 남북협력의 길을 선택할 수 있는 상황을 조성할 필요가 있다. 이를 위해 북핵 문제의 해결과 한반도 평화체제의 병행 진전이라는 한반도 평화프로세스를 본격적으로 추진하고 이에 대한 미국과 중국의 동의와 협력을 이끌어 내야 한다.

또한 한미동맹 일변도의 정책에서 벗어나, 글로벌 중견국가로서 책임과 의무를 다하는 모습을 보여줄 필요가 있으며, 한국 외교의 지평과 차원을 확대 ‧ 다양화 할 필요가 있다. 미중 간 제도적 협력이 이루어지는 게임의 규칙과 한반도 평화프로세스 간 공감대를 확보할 수 있다면 비핵화와 평화체제 추진이 탄력을 받을 수 있을 것이다.

미중 간 제도적 협력이 이루어진다는 것은 기본적으로 자유주의 국제질서의 틀이 유지된다는 것을 의미한다는 점에서, 자유무역의 확대 및 다자 경제협력의 확대 추세가 강화될 것이다. 북한의 선택에 따라 신북방정책 등이 빠르게 탄력을 받을 가능성이 높다.

하지만 미중 간 제도적 협력이 이루어진다고 하더라도 그 결과가 항상 남북관계와 통일문제에 긍정적일 것이라고 기대하기는 어렵다. 왜냐하면 미중과 남북의 이해관계에 차이가 존재하기 때문이다. 제도적 협력 상황에서는 남북한의 선택만큼이나 미국과 중국의 이익과 영향력이 한반도 통일 문제를 좌우할 가능성이 크다. 미국과 중국은 제도적 협력 상황에서도 한반도 통일문제에 그다지 적극성을 보이지 않을 수 있다. 따라서 한반도 통일이 주변국의 이해에 부합하는 것이라는 비전을 제시하고 주변국을 설득할 필요가 있다.

<한국의 ‘전략적 자율성’ 확대 방안>
본 연구에서 제시한 대북 ‧ 통일전략의 목표와 분야별 과제는 기본적으로 미중관계의 시나리오별 특징을 반영한 것이다. 하지만 미래의 미중관계가 어떤 형태로 전개되는가와 상관없이 양국 모두 자국 이익을 한반도에 투사함으로써 한국의 정책을 자국의 정책목표에 부합하도록 조정하려는 노력을 끊임없이 시도할 것이다. 특히 미중 전략경쟁이 갈수록 장기화 ‧ 구조화될 가능성이 높다는 점에서, 본 연구는 두 강대국(G2) 간 갈등이 한반도에 미칠 수 있는 부정적 영향을 최소화함과 동시에 미래 미중관계의 변화를 오히려 기회로 ‘활용’함으로써 한국의 ‘전략적 자율성’을 확대할 수 있는 대내외적 정책 방안을 제시하였다.

첫째, 한국의 전략적 자율성 강화를 위해서는 한국의 국가이익 우선 순위를 설정하고 이를 우리의 대외정책과 대북 ‧ 통일전략에 일관되게 적용해야 한다. 이를 위해 국회 내에 ‘국가이익위원회’(가칭)를 설치하여 한국의 중장기 국가이익과 국가대전략에 대한 논의를 시작할 필요가 있고, 대외정책과 대북 ‧ 통일전략 추진체계를 정비하여 정부부처의 실무적인 역할을 강화해야 한다.

둘째, 국제적 차원에서는 ‘비핵 ‧ 평화 외교’와 ‘가치외교’를 우선적으로 추진하고, 한미동맹과 한중관계를 포함한 양자관계 재조정 및 ‘한 ‧ 미 ‧ 중 정책 협의체’를 포한한 다양한 형태의 소다자협력을 강화해야 한다. 특히 2020년 믹타(MIKTA) 의장국 수임을 계기로 중견국 협의체를 주도하여 한반도 비핵 ‧ 평화프로세스 진전을 위한 노력을 지속해야 한다. 또한 외교부를 포함하여 각 부처별 ‧ 지자체별로 시행하고 있는 공공외교를 좀 더 통합적이고 체계적으로 관리할 필요가 있다.

셋째, 남북관계 차원에서는 남북관계의 획기적 개선 노력을 통해 ‘평화 우선’ 및 ‘한국 주도’의 한반도정책을 견지해야 한다. 이를 위해 북미 관계 개선을 적극적으로 지원함과 동시에 경색된 남북관계의 ‘돌파’를 위한 창의적인 방안들을 제시해야 한다. 또한 북한의 우호적 대남전략을 유도하기 위해 대북정책의 일관성을 유지하고 이를 남북관계의 제도화로 이어지도록 해야 하며, 국제문제에 대한 남북한 공동대응 노력 등이 필요하다.

넷째, 국내적 차원에서는 대북 ‧ 통일전략 추진 과정에서 나타나는 남남갈등 및 ‘과잉정치화’를 완화해야 한다. 이를 위해서는 국민들의 대북, 대미, 대중 인식 변화와 공감대 확보가 필요하고, 대북정책을 둘러싼 여야 간 인식 공유와 정책 합의 노력도 필요하며, 평화 ‧ 통일 교육에서 한반도 문제의 국제적 성격에 대한 비중을 늘려야 한다.