인식의 미국화를 조장하는 미국의 ‘공공외교’

미국은 일찍이 제1차, 제2차 세계대전을 거치며 상대국에 대해 자국의 이해를 효과적으로 관철하고자 ‘공공외교’적 노력을 기울여왔다. 공공외교란 자국의 목표와 현재의 정책뿐 아니라 자국의 제도와 문화, 가치, 이상에 대해 외국 수용자들을 이해시키려고 그들과 커뮤니케이션하는 정부의 조치를 의미한다. 공공외교는 정보화시대를 맞아 전통적인 외교로서의 안보나 통상외교가 상정하는 ‘경성권력hard power’의 영역을 넘어서, 상호이해를 바탕으로 정보와 지식 차원의 소통을 주도하는 ‘연성권력soft power’의 성격이 극명하게 나타난다.
공공외교는 궁극적으로 인식정렬을 목표로 한다. ‘인식정렬cognitive allignment’은 한 국가가 외교정책의 실효적 달성을 목적으로 직간접적 미디어 수단과 미디어 프레임을 선택적으로 활용해 상대 국민으로 하여금 자국이나 자국민, 자국의 외교정책 등에 대해 우호적이거나 또는 그러하기를 바라는 양상의 집단인식을 구성하는 과정을 의미한다. 집단적 여론으로 표출되는 국민의 인식은 대상을 바라보는 인식의 틀, 즉 프레임에 따라 규정된다. 특정 프레임을 미디어 수단을 통해 선별적으로 전달하면 의도된 집단여론을 이끌어낼 수 있기 때문이다.
미국은 우리에게 어떤 존재인가? 또한 미국에게 한국은 어떤 의미가 있을까? 한미동맹은 앞으로 어떤 방향으로 나아가야 할 것인가? 이런 국제정세에 대한 질문에 대해 <변화하는 미국의 공공외교 전략과 한미관계>의 저자는 ‘안보’와 ‘시장’이라는 양대 프레임의 틀로 분석을 시도한다. 미국의 비공개 외교문서와 공개서류, 언론 보도 등을 확인한 결과, 미국이 한국을 바라보는 이해의 시선은 크게 안보와 시장이라고 하는 두 개의 울타리 안에서 이뤄진 것을 확인할 수 있었다. 김동춘 교수 역시 <미국의 엔진, 전쟁과 시장>이라는 책에서 전쟁(안보)와 시장이야말로 미국의 대외정책을 설명하는 두 엔진이라고 규정한 바 있다. 한국은 ‘냉전’으로 인한 1차 미국화와 ‘지구화’로 대변되는 2차 미국화가 공존하는 대표적인 나라다. 안보와 시장이라는 이분법적 프레임 구분은 미국의 외교정책을 둘러싼 국제정치학계의 오랜 논쟁이 안보와 경제외교라는 두 영역에서 이뤄져온 사실을 통해서도 그 의미가 담보된다.

인식의 차원으로 국제정치 바라보기
이 책은 전환기를 맞은 한미관계를 진단하고 다가올 미래의 양국 관계를 전망하고자, 핵심축이라 할 수 있는 ‘한미동맹’을 구동하는 중심변수로 인식정렬의 문제를 논하고 있다. 공공외교와 인식정렬 전략은 안보와 시장이라는 프레임과 직간접적인 미디어의 선택에 따라 한국인의 정체성과 규범에 영향을 끼쳐왔고, 그 결과 한미동맹은 미국의 의도대로 대체로 순탄하게 변화되어왔다.
미국의 공공외교는 1953년 한미동맹 수립, 1963년 존슨 대통령 취임, 1969년 닉슨독트린, 1980년 신군부 집권과 레이건 대통령 당선, 1990년 동아시아 전략구상 발표 같은 역사적 사건에 따라 커다란 변곡점을 이뤄왔다. 한미동맹은 공공외교 활동의 변화에 발맞추어 안보프레임 구성기(1953~1963), 안보프레임 강화기(1964~1969), 시장프레임 도입기(1970~1980), 시장프레임 강화기(1981~1990)의 양상으로 전개되었다. 분석 결과, 미국의 공공외교는 한미동맹의 변화에 있어서 미디어 수단의 선택보다는 안보와 시장이라는 양대 프레임의 선택에 더 큰 영향을 받았으며, 안보프레임에서 시장프레임으로 무게중심이 이동되었음을 알 수 있다. 이에 따라 한미동맹의 성격 역시 초기 군사동맹에서 시장동맹을 포함한 다변화, 심화 현상이 가속화함을 알 수 있다. 공공외교에 따른 인식정렬은 직접적 미디어보다는 간접적 미디어에 의해 이뤄질 때 은밀성과 안정성이 높아지고, 대외인식이 협력적이며 의존적으로 전환되어 양국 관계의 변화를 유도하는데 더욱 효과적인 것으로 나타났다.
이런 분석 틀로 1990년 이후를 분석한다면 다음과 같다. 시장프레임 심화기(1991~2002)는 미국 주도의 걸프전 발발(1990), 신자유주의 국제질서를 심화시킨 클린턴 정부의 출범(1992)과 그 시작을 함께한다. 1990년대 후반에 있었던 IMF 사태와 그 극복 과정은 미 공공외교의 시장프레임이 사회, 경제적으로 깊이 인식되는 결정적 계기가 되었다. 노무현 정부의 출범이라는 양국 관계의 돌출변수와 함께 시작된 프레임 역전기(2003~2007)는 김대중 정권에 이어 재차 이뤄진 남북정상회담과 사회 전면으로 확산된 남북교류로 말미암아 북한의 위협인식이 한미동맹을 지탱하는 주도적 긴장의 원천으로서 그 지위를 상실한 시기였다. 이로써 시장위협에 대한 공동대응을 목적으로 편성된 시장프레임의 의제가 양국 간 주요한 의제를 주도하는 이른바 프레임의 ‘역전’ 상황에 도달했던 것이다.
<변화하는 미국의 공공외교와 한미관계>가 지금 우리 사회에 시사하는 바는 무엇일까? 첫째, 정책결정자는 물론이고 한국인 스스로가 우리의 대내외 인식 양상에 대해 성찰적인 자각을 하는 계기로 삼자는 것이다. 다시 말해 공공외교에 대해 이해하자는 제안이다. 둘째, 미국과 상호 대화가 필요하다는 제안이다. 21세기 동반자로서 한미관계의 새로운 협력의 장을 열기 위해 한국은 미국 주도의 일방향적 커뮤니케이션 구조에서 벗어날 필요가 있다. 한국과 한국인은 대내외 인식을 적극적으로 알리고 이해와 동조를 구하는 양국 간 쌍방향 커뮤니케이션 구조를 활성화해야 할 것이다. 저자는 세계 10위권이라는 경제 대국의 위업을 달성한 대한민국으로서는 공공외교의 성패야말로 향후 대외진출을 통한 선진 조국 창조의 시금석이 될 수 있다고 피력한다.

책을 펴내며 | 한 명의 시민이 품은 생각이 세상을 바꾼다 제1장 한미동맹 이후의 동맹과 두 시선 1. 이명박 정부와 시장동맹 이니셔티브 동맹을 바라보는 인식의 문제가 중요하다 한국인의 대외인식과 한미동맹의 상관관계 이명박 정부가 한미동맹을 강화하는 이유 2. 동맹의 조건과 동맹인식의 중요성 한국을 관리하는 미국 공공외교의 목적 변화하는 한미관계, 변화하는 동맹이론 인식의 미국화를 조장하는 미디어정책 한국인의 인식변화에 따른 한미관계의 전개 3. 인식의 차원으로 국제정치 바라보기 공공외교의 메커니즘을 파악하는 방법 인식정렬의 개념과 프레임의 이해 한국을 바라보는 두 시선, 안보?시장 프레임 프레임의 변화와 한미동맹의 상관관계 제2장 미국의 대외정책, 공공외교 그리고 한미관계 1. 미국의 공공외교와 미디어정책 공공외교 수행기관의 변천사 미국 공공외교의 어제와 오늘 심리적 전략의 산실, 미국해외공보처 미국의 공공외교와 한국인의 인식변화 미국공보원의 설립과 운영방식 군 관련 정보의 관리와 조정업무 2. 공공외교와 미디어, 미디어 프레임 미디어의 기능과 수용자의 대외인식 수용자의 인식을 변화시키는 미디어의 힘 미디어 ‘수단’의 선택에 따른 인식변화 미디어 ‘프레임’의 선택에 따른 인식변화 프레임의 관점에서 바라본 한미관계 제3장 안보프레임 구성기 : 1953~1963 1. 대미 불신해소를 위한 미디어정책의 수립 미군정의 남한 내 미국 심기 미국에 대한 진실 미군정이 수행한 인식정렬 작업 한국 내 대미 불신의 역사 대미 불신해소를 위한 미 공공외교의 전략 2. 안보프레임 구성을 통한 불신극복 전략 직접적 미디어의 주도에 따른 공공외교 간접 미디어의 제한적 이용 인적 네트워크를 활용한 인식정렬 직접 대면 방식을 통한 인식정렬 안보프레임의 구성과 한미동맹 공공외교 네트워크 기반 조성 제4장 안보프레임 강화기 : 1964~1969 1. 냉전체제의 강화와 이념공세 한국 내 대미 불신의 극복 전략 전시 이념공세에 따른 한국인의 인식변화 인식정렬을 위한 미디어정책의 목표 2. 안보프레임에 따른 이념공세 강화 공공외교 수행을 위한 미디어정책의 4대 기조 간접 미디어의 집중 육성 인적 네트워크의 활용 여전히 활용되는 직접적 미디어 안보프레임의 강화 미국을 통한 한국의 경제발전에 대한 전망 제5장 시장프레임 도입기 : 1970~1980 1. 미-중 데탕트와 시장프레임의 제기 대미 불신의 재연과 한국인의 안보 불안 시장프레임 중심의 공공외교 전략 프레임 전환을 위한 미국 공공외교의 모색 2. 공공외교 인적 네트워크 구성의 재검토 직접적 미디어의 재부상 잠재적 리더의 발굴과 육성 경제적 이슈를 강조하는 인식정렬 작업 제6장 시장프레임 강화기 : 1981~1990 1. 레이건 정부와 실용주의 외교 힘 있는 미국을 향한 레이거노믹스 미국의 통상압력과 신군부의 집권 시장프레임 강화와 안보프레임의 활용 2. 공공외교 인적 네트워크의 재구성 간접적 미디어의 주도 시장프레임의 강화 제7장 탈냉전기 미디어 프레임의 변화와 한미관계의 함의 1. 미디어 프레임과 한미관계 변동의 패턴 한미동맹 전개과정과 미디어정책 주도적 프레임의 역전 현상 2. 탈냉전기 미디어프레임의 반전 위협인식의 완화 시장프레임 심화기 : 1991~2002 미 공공외교 인적 네트워크의 완성 미국식 초국가 시장경제 논리의 유포 프레임의 역전 : 2003~2007 뜨는 시장세력, 지는 안보세력 공공외교 시스템의 균열과 원인 한미 FTA 체결과 프레임의 역전 제8장 한미동맹 이후의 한미동맹을 생각한다 변화하는 미국의 공공외교 전략과 한미관계 참고문헌 색인