북한 당국이 ‘7.1 경제관리개선조치’(이하 ‘7.1 조치’)를 시행한 지 올해로 만 13년이 지났다. 7.1 조치(2002~2003)는 북한 역사상 가장 획기적인 개혁 패키지였지만, 이후 反개혁 역류(2006~2009)가 발생하면서 용도가 폐기되었다는 평가가 많다. 하지만 북한 당국은 2010년 하반기부터 다시 개혁 패키지를 준비하여 김정은 정권의 등장과 함께 일련의 조치(‘새로운 경제관리 개선조치’)를 집행해 나가고 있다.
‘새로운 경제관리 개선조치’의 정확한 성격을 파악하고 향후 전개방향을 예측하려면 시장메커니즘이 주도하는 비전략부문(경공업과 지방공업)과 계획메커니즘이 주도하는 전략부문(군수산업과 핵심 중공업) 사이의 연관성을 파악하는 것이 필요하다. 본 연구는 이 연관성을 규정짓는 것이 ‘선군경제노선’이라고 보고, 이를 통해 2000년대 북한의 경제개혁을 재평가하고, 성과 및 한계를 분석한 후, 향후 김정은 정권의 경제정책 방향을 전망하고자 한다.
7.1 조치는 김정일의 장기 경제재건(‘강성대국 건설’) 전략인 선군경제노선을 뒷받침하기 위한 핵심 정책수단이었다. 즉 부족한 재원을 전략부문에 집중하기 위해 비전략부문에 대한 재원투입을 축소하는 대신 해당부문의 자율성을 확대한 것이며, 나아가 비전략부문에서 발생한 잉여를 전략부문으로 이전하려는 목적에서 추진되었다. 특히 재원투입 없이 비전략부문의 잉여를 확대하기 위해 시장메커니즘을 공식경제 내부로 수용하였다. 이런 의미에서 7.1 조치는 전략부문에서의 계획 강화와 비전략부문에서의 시장화라는 경제의 이중구조화 전략으로 특징지어진다.
7.1 조치와 연이은 박봉주 내각의 급진개혁 실험(2004~2005)은 그간 아래로부터 진행되어온 자생적 시장화에 제도로서의 시장메커니즘을 결합함으로써 북한경제의 시장화를 심화시켰다. 문제는 시장화가 어느 순간부터 당국이 디자인한 범위를 넘어서기 시작했다는 점이다. 특히 ‘전인민의 상인화’가 확산되는 가운데 ‘돈주’의 자본이 국영기업 내부로 침투해 들어가면서 ‘사실상의 사유화’가 진행되자, 김정일의 승인 아래 시장 억제를 위한 反개혁 역류(2006~2009)가 발생하였다. 그리고 그 정점에서 2009년 말 화폐개혁이 추진되었다. 그러나 이는 시장메커니즘의 폐지가 아니라 ‘관리가능한 시장’을 복원하기 위한 조치였다고 보아야 한다. 왜냐하면 反개혁 역류에도 불구하고 계획메커니즘의 축소와 기업운영의 자율성 확대(시장메커니즘의 확대)라는 7.1 조치의 근간은 그대로 유지되었기 때문이다. 계획과 시장의 공존은 선군경제노선의 내생적 요구이다. 이런 의미에서 화폐개혁 실패 직후 ‘새로운 경제관리개선조치’가 준비되기 시작한 것은 당연한 논리적 수순이었다.
7.1 조치는 경제적 부작용만 낳았을 뿐 그 성과는 미약했던 것으로 보인다. 우선 군수공업을 제외하면 전략부문, 비전략부문을 가릴 것 없이 생산성 증대효과가 거의 나타나지 않았다. 비전략부문에서 과도한 착취가 발생함으로써 경제개혁에도 불구하고 이 부문에서 생산성 증대효과가 나타나지 못했고, 착취된 잉여가 군수공업에만 집중 투자됨으로써 중공업에서도 생산성 증대효과가 나타나지 못한 것으로 보인다. 반면 7.1 조치와 화폐개혁을 거치면서 시장에 통화가 과잉 누적된 결과 만성적 하이퍼인플레이션이 초래되었다. 이 역시 부족한 재정을 발권으로 충당하는 인플레이션 조세(inflation tax) 정책의 결과로 판단된다. 이로 인해 최근까지 북한에서는 통화량 급증 → 인플레이션 → 환율상승 → 인플레이션의 악순환 고리가 작동해왔다.
이렇게 본다면, 2013년 2/4분기 이후 시장 쌀값 및 환율의 안정세 역시 북한 당국의 통화정책과 관련이 있다는 추론이 가능하다. 즉 화폐개혁 실패 이후 북한은 인위적 통화증발을 자제하고 있다고 보인다. 이와 함께 당국이 외화 통용을 묵인하면서 경제의 달러라이제이션이 급속히 심화되는 것 역시 역설적으로 물가 및 환율 안정에 기여하는 것으로 보인다. 하지만 달러라이제이션의 심화는 경제에 대한 정부의 통제력 약화를 의미하므로 장기적으로는 북한 체제 안정화에 약이 아니라 독이 될 공산이 크다고 하겠다.
김정은 정권은 2012년 연초부터 ‘새로운 경제관리 개선조치’라고 불리는 경제개혁 패키지를 추진하고 있다. 당과 군의 경제사업 축소 및 내각으로의 이전, 내각의 경제관리 권한 강화, 공장.기업소.협동농장의 경영 자율성 확대(공식경제에서 계획메커니즘 축소 및 시장메커니즘 확대), 그리고 일련의 경제 특구.개발구 확대 등이 대표적이다. 특히 협동농장에서의 가족영농제, 공장·기업소 운영에서의 자율성 확대 등은 2004~2005년 박봉주 내각이 추진했던 급진개혁 실험을 재연한 것이라고 보인다. 일각에서는 ‘새로운 경제관리 개선조치’가 중국의 개혁·개방 초기 국면과 유사하다고 보고 있다.
문제는 개혁에 필요한 재원을 어떻게 확보하는가 하는 부분이다. 인플레이션을 유발하지 않고 재원을 확보하려면 금융개혁 이외에 다른 방법은 없으며, 북한 당국 역시 이를 잘 이해하고 있는 것으로 보인다. 현재 북한은 예·적금 상품 등 새로운 금융상품을 개발하고 주민의 신용카드 이용을 추진하는 등 시장에서 축적된 자본을 중앙으로 집결하기 위해 노력하고 있는 것으로 파악된다. 문제는 이것만으로는 주민이 금융시스템에 대해 가지고 있는 불신을 해소하기 어렵다는 데 있다.
결국 북한 당국으로서는 경제개혁에 성공하기 위해서는 상업은행 설치 등 본격적 금융개혁에 착수하는 길밖에 없다. 그러나 문제는 금융개혁이란 것이 단순히 상업은행을 설치하고 이자율을 도입하는 문제가 아니라는 점이다. 속도는 어느 정도 조절이 가능하겠지만, 금융개혁을 제대로 추진하자면 국정가격을 폐지하여 현재의 이 중 가격체계를 수요-공급에 반응하는 단일 가격체계로 개혁해야 한다. 또한 국가 재정공급체계인 무현금 유통체계를 폐지하여 현재의 무현금유통과 현금유통의 이중체계를 현금유통체계로 단일화해야 한다.
다시 말해서 북한 계획체제의 근간인 재정체계와 가격체계를 근본적으로 혁신하여 계획체제를 사실상 해체하는 수준의 개혁을 추진해야 하는 것이다. 그러나 시장체제와 계획체제의 이중구조화 전략은 선군경제노선을 추진하기 위한 ‘내생적 조건’이다. 따라서 ‘새로운 경제관리 개선조치’의 미래는 김정은 정권이 선군경제노선의 제약을 얼마나 뛰어넘을 수 있는가에 달려 있다.
이와 관련하여 김정은 정권이 2013년 4월 채택한 핵-경제 병진노선을주목할 필요가 있다. 북한 당국은 핵-경제 병진노선에 대해 “국방비를 추가적으로 늘리지 않고도 전쟁 억제력과 방위력의 효과를 결정적으로 높임으로써 경제건설과 인민생활 향상에 힘을 집중할 수 있게” 하는 노선이라고 주장하고 있다. 즉 재래식 군비 및 관련 군수산업 투자를 감축하여 그만큼의 재원을 민수경제 발전에 돌린다는 구상이 전제되어 있는 것이다. 이러한 의미에서 핵-경제 병진노선은 선군경제노선의 완화내지는 폐지의 가능성을 담고 있다고 할 수 있다.
하지만 이러한 구상이 실현되려면 무엇보다 북한의 대외 안보환경이 개선되어야 한다. 대외 안보환경이 개선되지 않는 상황에서 북한의 핵억지력은 새로운 군비경쟁을 초래해 오히려 더 많은 국방비 투자를 요구할 공산이 크기 때문이다. 따라서 이번 병진노선은 지금 당장 본격적 핵무장을 추진하겠다는 선언이라기보다는 국제사회가 자신의 요구사항(핵능력 동결과 북미수교 및 평화협정 체결의 맞교환)을 수용할 경우 핵능력을 현재 수준에서 동결하겠지만, 이를 수용하지 않을 경우 본격적 핵무장에 나서겠다는 ‘개방형 정책(open-ended policy)’ 선언일 개연성이 높다. 문제는 북한의 대외관계가 개선되자면 핵문제가 해결되어야 하는 반면, 북한은 핵문제를 해결하자면 자신의 대외관계가 먼저 개선해야 한다고 주장하고 있다는 점이다. 이 ‘닭이 먼저냐, 달걀이 먼저냐’의 딜레마가 어떻게 해결되는가에 따라 북한의 발전전략 수정과 그에 따른 개혁.개방의 운명도 상당 부분 좌우될 것으로 보인다.