통일은 헌법이 국가와 국민에게 부여하고 있는 시대적 과제이자 책무이다. 평화통일은 정권의 변화에 관계없이, 이념과 사상에 관계없이 꾸준하게 지속적으로 추진되어야 한다. 그러나 김대중·노무현 정부의 통일·대북정책과 이명박·박근혜 정부의 통일·대북정책을 회고해보면 통일·대북정책은 정권과 통치이념에 많이 좌우되어왔다. 이는 통일문제와 북한문제를 바라보는 상반된 인식에 기인하는 측면이 크다. 게다가 북한의 핵·미사일 위협이 이어지고 한반도 통일과 관련된 국제환경이 더욱 복잡한 양상을 띠면서 지속가능한 통일·대북정책의 수립과 추진을 위해 우리가 해결해야 할 과제가 더 많아지고, 어려워지고 있다. 지속가능한 통일·대북정책의 목표는 다음과 같다. 첫째, 단기 목표는 북한 핵·미사일 개발로 인한 군사적 위기 해소와 남북 간 신뢰회복을 통한 남북관계 발전과 평화정착에 있다. 북핵 위기 해소와 남북관계 발전, 한반도평화정착은 선순환 구조를 구축하는 가운데 분단관리 차원을 넘어 한반도의 통일로 연결되어야 한다. 둘째, 지속가능한 통일·대북정책의 궁극적인 목표는 남북한의 합의에 의한 평화적 통일의 달성에 있다. 셋째, 지속가능한 통일·대북정책이 지향하는 통일한국의 비전은 자유, 민주, 인권, 복지가 구현되는 통일국가에 있다. 지속가능한 통일·대북정책은 적응력(adaptability), 제도화(institutionalization), 효과성(efficacy)을 지향하고, 합의형성(consensus building)이 필요하다. 민족공동체통일방안을 남북관계 및 국제정세의 상황에 맞게 탄력적으로 운영하고, 5대 남북합의서를 발전적으로 계승하여야 한다. 지속가능한 통일·대북정책의 목표 달성을 위한 추진전략은 다음과 같은 방향에서 수립되어야 한다. 평화공존과 통일준비의 종합 구도 마련이 필요하고, 이 과정에 통일문제가 가지고 있는 두 가지 측면인 특수성과 보편성이 결합되어야 한다. 또한 북핵문제와 남북관계의 순차적 내지 선별적 연계 방안이 마련되어야 한다. 북한 변화를 위해서는 전략적 상호주의와 남북 차원과 국제 차원의 결합, 선택적 관여정책과 정책수단의 배합이 필요하다. 지속가능한 통일·대북정책 추진의 대내적 도전요인인 남남갈등 문제를 해소하고 통일의 길로 한 걸음 더 내딛기 위해서는 통일문제에 대한 정치사회적 합의와 거버넌스 형성이 필요하고, 내적·외적으로 직면하고 있는 문제들에 대한 대처능력을 배양하기 위한 국내, 국제 차원의 통일역량 강화가 필요하다. 아울러 우리가 지향하고 있는 자유와 민주, 인권과 복지가 구현되는 통일국가의 비전 실현을 위해서는 통일·대북정책에 인권기반성이 강화되어야 한다. 지속가능한 통일·대북정책의 주요 과제 및 이행방안은 다음과 같다. 첫째, 북핵 위협에 대한 대응을 위해서는 핵 억지력이 확대되어야 한다. 북핵 위기 해소를 위한 당면한 외교 목표는 북핵 위기관리 차원으로 움직여야 한다. 나아가 북핵 위기 대응에 있어 기존의 군사·안보적 접근과 외교적 접근 외에 북한 변화와 통일을 접목시키는 방안의 강구가 필요하다. 외교와 군사·안보는 통일이라는 큰 틀에서 구도를 형성하고 이에 필요한 전략이 마련되어야 한다. 전통적인 군사·안보, 국가 중심의 안보에 더하여 비군사적, 비전통적 안보 개념으로서 인간 안보 차원에서 남북관계 및 통일문제에 접근하여야 한다. 둘째, 비핵화 및 평화체제 전환과 통일의 종합적 디자인이 필요하다. 비핵화 및 평화체제 전환에 대한 기본방향이 설정되어야 한다. 이 경우 한국의 주도적 역할이 보장되어야 하고, 실질적 평화가 한반도에 정착되도록 해야 한다. 비핵화 및 평화체제 전환과 관련한 이행방식, 평화체제 전환방식, 평화협정 체결 형식, 평화체제 관리방안 등 여러 가지 쟁점은 신축적인 접근이 바람직하다. 또한 비핵화 및 평화체제 전환이 다층구도로 추진될 것으로 예상되는 만큼 다층구도의 연계성을 강화해야 한다. 무엇보다 한반도비핵화와 평화체제 전환은 한반도에 평화를 정착시키고 통일을 지향하는 환경을 조성하는 데 기여해야 한다. 나아가 비핵화 및 평화체제 전환은 분단관리 차원을 넘어 통일에 기여할 수 있도록 하는 종합적 디자인이 필요하다. 셋째, 북핵 실험과 미사일 발사로 인한 대북제재가 이어지고 있는 가운데 남북관계를 병행할 수 있는 이행방안들이 마련되어야 한다. 차기정부가 남북대화를 재개하려 할 경우 대화에 있어서 전략적 기준과 판단이 필요하다. 남북교류협력, 특히 경제협력의 경우 한국과 국제사회의 강력한 대북제재 환경 속에서 남북 경협을 재개하기가 용이하지 않은 상황이다. 그러나 통일국가를 지향하기 위해서는 북한과의 접촉 및 교류가 필요하다. 또한 남북교류를 통한 정치적, 경제적 성과물은 향후 대한민국의 국가성장을 위한 동력확보를 위해서도 남북교류협력은 필요하다. 다만, 북핵 위기와 북한의 군사적 도발이 이어지는 엄중한 상황 속에서 대량 현금(bulk cash)이 이전되는 교류협력 방식은 지양되어야 한다. 북핵문제와 국제사회의 대북제재, 유엔 안보리 결의의 엄중성을 고려하여 미국을 비롯한 국제사회와의 긴밀한 협력 하에 재개 시기와 조건을 조율해 나가야 한다. 유엔 안보리 결의 2321호는 사안에 따라 유엔 제재위원회의 사전승인을 얻을 경우 공적·사적 재정지원 금지에 대한 예외를 인정받을 수 있는 것으로 규정하고 있다. 남북한 특수관계, 한반도의 평화정착, 통일의 필요성 등을 내세워 유엔안보리 결의를 우회할 수 있는 방안이 모색되어야 한다. 북한에 대한 인도적 지원과 사회문화교류협력을 우선 재개하고 상호 형성된 신뢰를 바탕으로 남북대화와 교류협력의 폭을 점진적으로 확대하여야 한다. 넷째, 통일외교와 국제협력 강화가 지속되어야 한다. 통일문제는 민족내부의 문제이기도 하지만 국제적인 문제이기도 하다는 점에서, 통일·대북정책에 영향을 미치는 내부·외부 환경이 상호 조응하도록 함으로써 선순환적 연계를 이루도록 할 필요가 있다. 국가이익 우선순위를 설정하고, 미·중에 대한 복합외교를 추진하여야 한다. 한·미·일 안보협력과 중국을 포함한 소(小)다자협력을 활성화하고, 북핵 공동책임론 제기를 통한 국제공조를 강화하여야 한다. 공공외교에 있는 통일공공외교와 정책공공외교를 강화하여야 한다. 다섯째, 통일·대북정책에 인권기반성이 강화되기 위해서는 통일정책에 인권과 민주주의, 복지가 투영되어야 한다. 이를 위해서는 북한인권법 조항들이 구체적으로 실현되어 통일정책으로 연결되어야 하며, 북한인권재단이 조속히 출범되어야 한다. 인도적 지원은 인류보편적 가치로서 인도적 차원에서 추진되어야 한다. 향후 남북한의 평화통일을 위해서는 제도와 이념 중심의 접근에서 탈피하여 북한 주민 대상의 정책이 강화되어야 한다. 이를 위해서는 민족자결권이 향후 통일정책에 적극 반영되어야 한다. 북한 주민 대상의 정책을 수립할 경우 북한주민 맞춤형 정책을 개발할 필요가 있다. 여섯째, 북한 차원, 남북관계 차원, 국제 차원에서 직면하고 있는 여러 가지 대내외적인 도전요인을 극복하고, 우리가 목표로 하고 있는 통일의 길로 나아가기 위해서는 우리 내부적으로 통일준비 강화를 지속해야 한다. 통일·대북정책 추진체계를 개선하고 거버넌스를 강화하고, 통일역량 및 통일기반조성이 강화되어야 한다. 각 분야의 통일준비 상황을 점검하고 이행을 독려하기 위해서는 통일업무 평가제도를 강화하고, 통일 관련 업무를 총괄적으로 추진하기 위하여 통일추진기본법의 제정이 필요하다. 일곱째, 북한이탈주민 정책이 강화되어야 한다. 북한이탈주민의 한국사회 통합이 일관되고 지속적으로 이뤄지기 위해서는 통일은 통일·대북정책 프레임에서 논의하되 북한이탈주민 정착은 사회통합 차원에서 논의하는 것이 바람직하다. 북한이탈주민에 대한 정착지원도 강화되어야 한다. 북한이탈주민들에 대한 ‘특별한’ 지원보다 자립역량이 강화되어야 하고, 북한이탈주민들에 대한 맞춤형 지원 방안이 모색되어야 한다. 또한 북한이탈주민들에 대한 심리적 지원을 확대하고, 인권교육을 강화하여야 한다. 주제어: 통일정책, 대북정책, 평화체제, 대북제재, 교류협력

요약 Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 통일·대북정책 20년 회고 Ⅲ. 통일·대북정책의 도전요인: 지속성의 관점에서 1. WMD와 북한체제 2. 미·중 전략경쟁 심화와 동북아 신냉전 추세 3. 통일문제에 대한 상반된 국내인식과 남북관계 경색 Ⅳ. 지속가능한 통일·대북정책의 목표와 추진방향 1. 목표와 원칙 2. 추진전략 3. 주요 과제 및 이행방안 Ⅴ. 결론 및 정책 제언 참고문헌 최근 발간자료 안내