1. 남북 ‘하나의 시장’ 형성의 의미 한반도 ‘하나의 시장’은 남북한 경제가 교류하고 협력하는 물리적 ․ 기능적 ․ 제도적 ․ 정서적 공간(영역)을 포괄하는 복합적인 개념을 담고 있다. 첫째, ‘하나의 시장’은, “남북한의 시장이 물리적 ․ 제도적 ․ 기능적으로 연결되어있는 상태”를 추구하며, 남북경제가 ‘시장’을 매개로 통합되어가는 과정을 의미한다. 둘째, 공간적으로는 남한경제 ․ 북한경제 ․ 동북아경제의 연계성을 제고하고, 남북과 동북아지역 경제권이 시장을 중심으로 통합되어 가는 과정을 의미한다. 셋째, 기능적으로는 시장메커니즘을 통한 교류와 협력이 자율적으로 이루어짐으로써 남북경제가 하나의 상생공동체를 형성해 나간다는 것을 의미한다. 넷째, 제도적으로는 상품과 생산요소의 이동의 자유가 보장되고 활성화됨으로써 경제교류와 협력의 안정성과 지속가능성을 보장하는 상태를 의미한다. 마지막으로 정서적으로는, 남북이 서로의 필요에 따라 교류와 협력을 확대해나감으로써 함께 살아가는 생활공동체를 지향한다는 것을 의미한다. ‘하나의 시장’ 개념이 기존의 ‘경제협력’ 논의와 구분되는 부분은, ‘시장’의 기능을 특별히 강조하고 있는 것으로 이를 통해서, 첫째, 시장경제의 건강한 발전을 남북 경제통합의 기본 원칙으로 삼겠다는 지향성을 담고 있다. 둘째, 남북한의 경제협력을 ‘호혜성의 원칙’에 기초하여 우리경제에 유익한 방향으로 추진하겠다는 의지를 담고 있다. 셋째, 남북경제의 공동체적인 성격을 강조하고 있으며, 북한시장의 성장과 발전을 촉진시키는 방향으로 경제협력을 추진해야 한다는 당위성을 담고 있다. 2. 기존 남북경제협력 방식에 대한 성찰 그동안 진행되어 왔던 남북경제협력의 방식에 대해 성찰을 할 때 여러가지 요소를 지적할 수 있지만 우리 내부의 요인으로는 한국 중앙정부가 남북경협에 과도하게 개입했다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 첫째, 한국정부가 경협 주체인 민간 기업에 대해 과도한 경제적 지원을 실시했다. 금강산 관광, 개성공단, 일반물자교역 및 위탁가공교역 및 내륙지역 투자사업의 수행에서 민간 기업에 대해 정부 재정자금의 직접적 제공/투입이 과도하지 않았느냐는 지적들이 많다. 특히 정부의 이러한 재정적 지원이 남북경협사업에서 오랫동안 논란이 되어 왔던 이른바 ‘퍼주기’라는 비판과 쟁점을 제기하는 토대를 제공했다. 또한 정부의 재정적 지원으로 인해 남북경협사업에서 시장경제원리의 작동이 저해되는 결과를 초래했고, 기업들의 도덕적 해이 또한 발생했다. 둘째, 한국정부의 재정적 지원은 한국정부가 실질적인 경협의 주체 또는 사업의 동반자로서 경협사업에 깊숙이 간여할 수 있는 토대를 제공했다. 사실 남북경협의 특성상 정부의 개입 여지는 항상 존재하지만 정부의 재정적 지원은 경협사업에 대한 정부의 개입을 합리화, 정당화하는 데 기여했다. 이에 따라 개성공단의 사례에서 잘 나타나듯이 정부가 경협사업의 사실상의 의사결정 주체로 등장했다. 그런데 정부가 자신의 역할을 제대로 수행하면 문제는 반감할 수 있지만 형식적으로는 의사결정주체로 되어 있고, 실제로는 아무런 역할을 하지 않는다면 큰 문제가 발생할 수 있다. 셋째, 한국정부가 민간의 경협사업에 대해 직접적 제한/중단 조치를 취했다. 금강산 관광 사업, 5 ․ 24 조치, 개성공단 중단 등의 사례에서 잘 드러나듯이 정부 스스로 정경분리 원칙을 훼손한 것이다. 물론 한국정부가 민간의 경협사업에 대해 사업 중단이라는 과격한 조치를 취한데는 북한의 도발적 행위가 직접적 요인이었지만 한국정부가 경협사업에 과도하게 개입하고 있었던 상황이 한국정부의 그러한 행동의 배경의 하나로 작용했을 것이다. 그러지 않았다면 사업의 중단이라는 극단적 상황에까지는 도달하지 않았을지도 모른다. 3. 남북경협 추진 환경 남북경협과 관련하여 국내경제 환경 중 가장 크게 달라진 부분은 정부가 남북경협 추진에 대해 강한 의지를 드러내고 있다는 점이다. 문재인 정부는 ‘국정운영 5개년 계획’에서 남북경협의 핵심 과제인 한반도 신경제 구상 실행을 통해 한반도 신 성장 동력을 확보한다는 목표를 제시한 바 있다. 남북경협이 남북 관계 개선에 기여하는 수준을 넘어서, 한국경제에 실질적인 도움이 되도록 하겠다는 것이다. 문재인 정부가 이처럼 남북경협을 신 성장 동력으로 삼으려 하는 것은 한국경제가 역동성을 상실하여 저성장 구조가 고착화되고 있는 상황에서 새로운 성장동력을 찾는 데에도 어려움을 겪고 있기 때문이다. 북한경제 환경으로 가장 주목할 필요가 있는 부분은 시장화 현상이다. 노동시장이 확대되어 사실상 개인이 운영하는 식당이나 상점에서 종업원을 고용한다거나, 개인이 고기잡이에 나서면서 일당을 받고 일할 사람을 고용하는 등 다양한 형태의 임노동이 이루어지고 있다. 김정은 시대 들어와 사금융 시장도 더욱 발전하고 있다. 또한 ‘사실상의’ 주택 사유화도 나타나 주택 입사증 매매가 이루어지고 있다. 유통 및 결제 시스템의 발전은 시장 부문이 확대 ․발전하는 데에 중요한 역할을 하고 있다. 아울러 사적인 운수업이 발달함에 따라 북한 내 최대 도매시장인 평성 ․ 수남시장을 중심으로 하는 종합시장 유통망도 형성 ․ 발전하고 있다. 남북경협 활성화와 관련해 주목할 부분은 2014년과 2015년 기업의 자율성을 강화하는 방향으로 ｢기업소법｣, ｢무역법｣, ｢인민경제계획법｣, ｢재정법｣등 각종 법이 개정되었다는 점이다. 이를 통해서 기업들의 무역 및 합영․ 합작 기회가 확대되었다. 이전까지는 일부 기관 ․ 기업에 대해서만 무역 및 합영 ․ 합작을 할 수 있는 권한을 부여했다. 이는 북한 기업이 상품판로를 확보하고, 투자 규모를 확대하는 데에 도움이 될 것이다. 4. 새로운 남북경협 추진 전략: 시장친화적 남북경협 추진 전략을 중심으로 남북경협이 시장친화적으로 추진되어야 한다는 것은 남북경협 정책의 수립 및 집행에서 규제의 완화와 민간 자율성의 제고, 남북경협에 대한 정부의 인위적인 개입의 자제, 남북경협사업에 대한 경쟁제한적인 요소의 제거 및 경쟁 촉진 등의 요소들이 강화되어야 함을 의미한다. 그런데 남북경협은 일반적인 경제정책의 영역과는 다른 성격을 지니고 있다. 남북경협이 한반도의 공동번영을 주요한 목적으로 한다고 하더라도 긴장완화와 평화증진, 그리고 핵문제 해결, 나아가 한반도의 통일과 같은 직접적인 경제적 목적 이외의 목적과 무관하게 추진할 수는 없다. 이런 점에서 통상적인 시장친화적 정책기조를 기계적으로 적용하는 것은 바람직하지 않을 것이다. 현실적으로 남북경협에 요구되는 다양한 목표들을 추구하되, 이러한 목표들을 최대한 시장친화적인 방식을 통하여 달성하도록 노력하는 것이 필요하다. 시장친화적인 남북경협 정책 기조가 실현되기 위해서는 무엇보다 정부주도의 남북경협을 초래한 남북경협에 대한 기존의 접근법을 재검토 할 필요가 있다. 첫째, 남북경협을 정상적인 경제적 거래보다는 민족내부의 특수한 거래로 인식하는 남북경협관의 재검토가 필요하다. 둘째, 민간 남북경협의 활성화를 위한 정부의 역할을 재검토할 필요가 있다. 특히, 아직 성장 조건이 충분히 갖추어지지 않았기 때문에 정부의 적극적이고 직접적인 지원이 불가피하다는 남북경협의 유치산업론이나 당장 수익이 나지는 않지만 통일에 기여하기 때문에 공공재로 간주하여 수익 구조에 개입할 필요가 있다는 남북경협의 공공재론이 여전히 유효한지 검토할 필요가 있다. 인프라 확충을 위한 협력 등 정부나 공공부문이 주도적인 역할을 할 필요가 있는 협력사업의 추진 방식도 시장친화적으로 전환시킬 필요가 있다. 문재인 정부가 남북경협을 통일을 위한 수단보다는 상호 번영을 위한 수단으로 간주하고 있는 만큼 한반도에 현실적으로 존재하는 두 국가의 경제적 이익을 최대화하기 위한 수단으로 정부 간 협력사업을 활용해야 할 것이다. 5. 주요 추진과제 가. 남북경협 거버넌스 개선 전체적으로 남북경협 거버넌스의 개선은 참여 기업을 확대해 네트워크를 풍부하게 하는 한편 정책시스템 내부의 복잡한 네트워크를 효율적으로 조정하는 쪽으로 방향성을 설정하는 것이 바람직하다. 남북경협이 시작된 초기와 현재의 발전 수준이 다른 만큼 앞으로 여건이 성숙되면될수록 남북경협은 기업이 핵심 주체가 되어야 하고, 정부는 직접적 개입으로부터 점차 간접적인 조정으로 역할을 전환하도록 노력해야 한다. 바람직한 거버넌스를 구축하기 위해서는 거버넌스 체제의 작동을 관리할 수 있는 공정하고 효율적인 관리자로서 정부의 역할이 요구된다. 즉, 정부는 단순히 거버넌스 체제 내 행위자 중 하나가 아니라 전체 거버넌스의 방향을 제대로 잡고 행위자들의 역할을 조정하는 이른바 메타 거버넌스의 역할을 수행해야 한다. 유의해야 할 것은 이러한 메타 거버넌스로서 국가의 활동은 지시나 통제와 같은 전통적 통치방식과는 다르다는 것이다. 다양한 행위자들이 자율적으로 거버넌스 체제에서 역할을 수행할 수 있도록 토대를 제공하고 바람직한 방향의 거버넌스 체제로 유도하며, 행위자들의 복잡한 관계에서의 갈등을 조정하는 거버넌스 체제의 중심행위자로서 역할을 수행하는 것이다. 나. 시장친화적 남북경협을 위한 법 ‧ 제도 기반 구축 경제협력을 통한 남북한 공동번영이라는 남북경협의 일차적인 목표를 실현하는 데 효과적인 법 및 제도를 구축하는 것이 현 단계에서 남북경협 관련 법 및 제도 구축의 기본 목표가 되어야 한다. 중장기적으로 남북한 시장의 통합을 뒷받침하기 위한 남북한의 법 및 제도의 수렴을 지향해 나가되, 우선은 과거 남북경협의 안정적이고 효율적인 추진을 어렵게 하였던 법 및 제도적 문제들을 제거하고, 남북경협이 시장친화적으로 추진될 수 있는 법 및 제도적 환경을 조성해 나가야 한다. 남북경협이 체제가 다른 남북한 간에 이루어지는 경제적 거래이기 때문에 남북경협과 관련된 법 ․ 제도는 남북경협 4대 합의서와 같이 남북한 간의 경제적 거래를 규정하는 제도, ｢남북교류협력에 관한 법률｣ (시행 2014.6.12. 법률 제4239호, 2009.5.28., 일부개정) 등 남한의 남북한 경제협력 관련 법 및 제도, 그리고 북한의 남북경협 관련 법 및 제도로 구성된다. 따라서 시장친화적 남북경협 시스템을 구축하기 위한 법 ․ 제도 개편도 이 세 영역별로 추진되어야 할 것이다. 다. 시장친화적 방식을 통한 ‘한반도 신경제구상’ 추진 전략 시장친화적 방식을 통해서 ‘한반도 신경제구상’을 실천한다는 것은, 첫째, 3대 경제협력벨트 구축 작업과 남북 하나의 시장 형성 작업을 연계 추진해 나간다는 것이라고 할 수 있다. 즉, 3대 경제협력벨트 구축작업을 통해서 남북한 시장통합을 촉진하고 남북한 시장영역을 기반으로 3대 경제협력벨트를 구축해 나간다는 것이다. 둘째는 ‘남북 하나의 시장’ 형성 작업이 지향하는 목표를 ‘3대 경제협력벨트’ 구축작업을 통해서 추구해 나가는 것이다. 따라서 3대 경제벨트를 중심으로 하는 남북간 산업연계망 구축작업을 추진하면서 하나의 시장이 지향하는 목표를 달성할 수 있도록 노력해 나가는 것이다. 셋째는 민간부문의 경제 협력사업이 효과적으로 이루어질 수 있도록 필요한 제도적 ․ 물리적 기반과 연계망을 체계적으로 조성한다는 것을 의미한다. 넷째, 남북경협이 주변국 및 동북아와 동아시아 시장과의 연계성 강화를 통해서 지역차원의 시장과 경제 통합을 촉진시키는 방향으로 진행된다는 것을 의미한다.

요 약 Ⅰ. 서론 1. 연구의 목적과 필요성 2. 주요 연구 내용 3. 남북 ‘하나의 시장’ 형성의 의미 Ⅱ. 기존 남북경제협력 방식에 대한 성찰 1. 문제제기 2. 시기별 남북경협의 특징 3. 남북경협의 성과와 한계 4. 남북경제협력 방식에 대한 평가 5. 맺음말 Ⅲ. 새로운 남북경협 추진 환경 1. 문제제기 2. 국내 경제 환경 3. 북한 경제 환경 4. 국제 경제 환경 5. 소결: 남북경협에의 시사점 Ⅳ. 새로운 남북경협 추진 전략: 시장친화적 남북경협 추진 전략을 중심으로 1. 시장친화적 남북경협의 의미와 핵심 요소 2. 남북경협에 대한 새로운 접근의 모색 3. 남북경협 추진 전략 Ⅴ. 주요 추진과제 1. 남북경협 거버넌스 개선 2. 시장친화적 남북경협을 위한 법 ․ 제도 기반 구축 3. 시장친화적 방식을 통한 ‘한반도 신경제구상’ 추진 전략 Ⅵ. 맺음말: 정책적 시사점 1. 신뢰에 기반 한 남북한 접촉면의 확대 2. 민간 주도의 추진체계 구축 3. 남북 간 경협사업을 협의하기 위한 당국 간 상설기구의 설치 4. 경제협력을 촉진시키기 위한 포괄적 경제협정의 체결 5. 북한의 시장 운용 및 적응능력 향상을 위한 지원 6. 북한경제의 세계 시장질서 편입과정 지원 참고문헌