연구보고서

미국 우선주의를 주창하는 트럼프 행정부의 대외전략의 주요 특징은 무엇인가. 중국, 러시아, 일본은 트럼프 행정부의 대외전략에 어떻게 대응하는가. 트럼프 행정부 대외전략의 변화와 그에 대한 중국, 러시아, 일본의 대응은 동아시아 질서 및 한반도에 어떤 변화를 초래하며, 그 변화에 한국은 어떻게 대응해나가야 하는가. 이 질문들에 답하는 것이 본 연구의 주된 과제이다. 즉, 본 연구의 주된 목적은 미국 트럼프 행정부 출범이후 동아시아 안보·경제 질서 및 한반도 외교안보 환경의 변화를 종합적, 체계적으로 분석하고 전망하며, 한국의 대응 방향을 제시하는 것이다. 이와 같은 목적을 가지는 본 연구는 모두 8개의 장(chapter)으로 구성되며, 서론(Ⅰ장)을 제외한 나머지 장의 주된 내용은 다음과 같다.

우선, Ⅱ장은 트럼프 행정부의 대외전략을 특징짓는 미국 우선주의의 근원과 주요 내용을 제시한다. 트럼프 행정부는 ‘글로벌리즘’이 아닌 ‘미국 우선주의’를 강조하며, 국제질서 주도·관리보다 미국 자신의 이익을 우선시한다. 미국 우선주의는 민주주의나 인권 등의 가치를 수출하는 데 반대하고, 자유무역과 동맹에 대한 안보 공약으로 미국은 일자리를 잃고 힘이 약화된 반면 동맹국은 안보의 무임승차를 바탕으로 번영을 누리고 있다고 주장한다. 이러한 미국 우선주의는 가치를 중시하면서 자유무역제도와 동맹체제를 주된 기제로 삼아 국제질서를 주도하고자 해왔던 미국의 전통적 자유주의 패권전략에 대한 도전이다. 미국 우선주의는 일시적 현상이라기보다는 구조적 요인을 배경으로 한다. 압도적 군사력에도 불구하고 테러리즘을 ‘박멸’시키지 못하는 군사적 한계, 신자유주의적 세계화에 따른 미국 내 경제적 불평등 심화와 인종적 모순의 결합, 그리고 과거 냉전 자유주의의 초당파적 합의의 붕괴와 국제정치 전문가 집단에서의 패권전략에 대한 합의의 붕괴에 이은 민중주의적 반발 등 패권의 대내외적 기반의 쇠퇴가 미국 우선주의의 부상을 설명하며, 또한 미국우선주의는 미국 패권의 쇠퇴를 촉진한다.

Ⅲ장은 트럼프 행정부의 동아시아 전략과 한반도 정책을 분석한다. 전임 오바마 행정부는 중국의 부상을 견제하고 미국 주도 지역패권질서를 구축하기 위해 동맹 강화와 TPP 체결을 핵심적 방편으로 활용하는 재균형 전략을 추진했으며, 북핵문제의 해결은 우선적 과제로 삼지 않았다. 그러나 트럼프 행정부의 미국 우선주의는 미국의 동아시아 전략과 한반도 정책의 변화를 낳고 있다. 동아시아에서 미국 주도 질서의 구축이 아닌 미국 자신의 이익을 최우선시 하면서, 트럼프는 취임 직후 TPP를 폐기했고 양자적 통상압박을 가하고 있다. 동맹에 대해서도 과거와 상이한 인식을 드러낸다. 미국 안보에 있어서 동맹의 중요성을 부인하지 않지만, 동맹국 안보에 있어서 동맹국 자신의 책임과 부담을 강조한다. 또한 북핵문제를 최우선적 과제로 삼으면서, 대중국 정책의 초점도 북한에 맞추고 있으며, 최대의 압박 그리고 때로는 대화를 위한 메시지를 통해 북한의 입장 변화를 유도하는 대북정책을 추진한다. 트럼프 행정부는 또한 한미관계에서 미국의 이익을 강조하면서, 한미 FTA 재협상 및 방위비분담금 증액을 요구하고 있으며, 이는 한미동맹관계 재조정의 필요성과 가능성을 증가시킨다.

Ⅳ장은 트럼프 행정부의 대외전략에 대응하는 중국 시진핑 정부의 동아시아 전략과 한반도 정책을 분석한다. 시진핑 정부는 2기 체제를 출범하면서 19차 전국대표대회 공작보고에서 중화민족의 위대한 부흥이라는 ‘중국의 꿈’ 실현을 위한 장기 플랜을 지속적으로 진행시켜 가려는 의지를 재확인하였다. 그럼에도 중국은 트럼프 정부에 대한 불확실성이 해소되지 않는 한 최대한 미국과의 갈등을 우회하면서 경제, 금융 등 선택적 영역에서부터 점진적으로 중국 주도의 글로벌 거버넌스 방안을 제시하면서 중국의 부상 일정을 진행시켜가고자 한다. 요컨대 중국은 가능한한 트럼프 정부 초기 강경 기조에 휘말려 미국과의 갈등이 고조되는 것은 회피하면서 동아시아에서 자국의 입지를 강화시켜 가려는 시도를 전개해갈 가능성이 있다. 그리고 중국의 한반도 정책은 국내정치와 미중관계에 영향을 받는 종속변수이다. 중국의 입장에서는 미중관계, 한중관계 모두 불확실성과 불안정성 요인이 남아있는 상황에서 어느 때보다도 ‘북한발’ 안보 불안을 관리해야 하는 필요성이 커지고 있다. 중국은 북핵과 북중관계를 분리하여, 북한에 대한 제재에도 불구하고 북중관계가 전면적으로 악화되지 않도록 관리하고자 한다. 즉 중국은 북한의 레짐 체인지(Regime Change)로 인해 야기되는 불확실성과 불안정성도 북핵 못지 않은 도전과 위기로 인식하고 있다.

Ⅴ장은 트럼프 시대 러시아 푸틴 정부의 동아시아 전략과 한반도 정책에 대한 분석이다. 푸틴 정부의 대외정책 기조는 러시아의 경제적 번영과 강대국으로서의 영향력 회복으로 요약할 수 있다. 이러한 대외정책 기조는 러시아의 동아시아 정책에 반영되어 정치적으로는 미국의 역내 영향력 확대를 견제하고 경제적으로는 역내 국가들과의 협력을 통해 극동지역을 개발하여 러시아 경제 전반의 발전을 도모하고자 한다. 특히 우크라이나 사태 이후 미국과의 관계가 급속도로 악화되고 서구사회의 대러제재가 강화되자 러시아는 중국을 비롯한 동아시아 지역 국가들과의 경제적 협력을 강화하고 있다. 또한 러시아는 북한의 핵 개발이 미국의 대북압박으로 촉발되었다는 시각을 가지고 있고 북핵문제를 해결하기 위해서는 제재 중심의 압박보다는 평화적이면서도 정치적인 협상이 우선되어야 한다는 입장을 견지하고 있다. 트럼프 행정부 출범 이후에도 미국과의 반목이 심화되는 상황에서 러시아는 북핵문제를 단순히 지역이슈가 아닌 미국과의 관계가 연동되는 국제이슈로 대처하고 있는 것이다.

Ⅵ장은 일본 아베 정부의 동아시아 전략과 한반도 정책을 분석한다. 트럼프 대통령의 취임은 일본에게 ‘불확실한’ 미일관계의 출현을 예고하였다. 하지만 아베 수상은 트럼프와의 개인적 친밀감을 통해 정상 간 신뢰 구축에 성공하면서 ‘안보’와 ‘경제’ 양 측면에서 미일관계 회복에 성공하였다. 안보 측면에서 일본은 북한의 계속된 핵·미사일 도발 위협 속에 미일동맹에 기반한 대북제재 공조 체제를 확립하였고, 남중국해에서의 중국의 세력 확대를 억제하기 위해 역할 확대를 도모하고 있다. 경제 측면에서도 비록 미국의 TPP 탈퇴가 있었지만, ‘미일경제대화’를 통한 미일 통상 협력을 추진하고 있다. 물론 일본이 향후 대북 정책에서 ‘대화’노선으로 전환할 가능성도 존재하고, 미국의 미일 FTA 논의 제기와 같은 갈등 요인도 존재하지만, 미일관계의 확대 및 동맹강화 기조는 지속적으로 유지될 것으로 전망된다. 특히 일본의 북한 위협에 대한 대응이 중장기적으로는 중국의 위협에 대비하기 위한 미일동맹의 강화라는 연장선상에서 이해할 필요가 있다.

Ⅶ장은 트럼프 행정부의 대외전략과 그에 대한 중국, 러시아, 일본의 대응이 동아시아 및 한반도에 미치는 영향을 분석하고 전망한다. 첫째, 동아시아 질서의 핵심 요인으로서 미중관계는 트럼프 정부 출범 이후 북핵문제 우선 정책과 재균형의 퇴조에 따라 상대적으로 경쟁 완화 및 협력 증가의 가능성을 가지지만, 동시에 북핵문제에 대한 이견, 남중국해 등의 이슈로 갈등이 지속 혹은 심화될 가능성도 배제할 수 없다. 또한 북핵문제가 최대 이슈가 되는 동안 미중 무역 갈등이 유보되고 있지만, 트럼프의 경제적 민족주의와 양자적 통상압박은 향후 동아시아 경제의 불확실성을 증가시킬 가능성을 남긴다. 둘째, 한국의 주변 4강 관계도 기회와 도전 요인을 함께 가진다. 북핵문제의 지속과 사드 배치 문제는 한미일대 (북)중러의 대립을 촉진하면서 한국의 대외관계에 도전 요인이 될 수 있다. 미국의 한미 FTA 재협상 요구도 한미관계의 도전 요인이다. 그러나 트럼프 행정부의 북핵문제 우선시 정책과 재균형 완화 추세는 북핵문제의 진전 및 미중 간 경쟁 완화 가능성을 낳으면서 한국의 대외관계에 기회가 될 수도 있다. 향후 북핵문제는 협상을 통해 진전 혹은 해결되거나 또는 교착상태가 지속될 가능성을 모두 가진다. 전쟁의 가능성은 매우 낮다고 볼 수 있다.

Ⅷ장은 결론으로서 한국의 대응 방향과 과제를 제시한다. 한반도의 평화와 번영은 한국 국익의 핵심이며, 이에 대한 도전은 다음과 같은 세 가지의 착종으로 요약된다. 1) 미국 패권의 상대적 쇠퇴와 중국의 부상 등 국제환경의 변화, 2) 북한 핵·미사일 능력의 고도화와 북핵문제의 성격변화, 3) 남북관계와 지역협력 및 한미동맹의 불균형 심화. 평화와 번영을 이루어가기 위해 한국의 외교정책은 관성적인 한미동맹 우선주의가 아닌 보다 균형적인 지역협력을 필요로 한다. 확장억지와 같은 군사동맹 공약을 유지하는 가운데 한국의 자율성이 강화되는 방향으로 한미동맹 관계의 재조정을 모색해야 할 것이다. 향후 미중 간 어느 일방의 분명한 우세를 유지하기 어려운 관계가 전개될 가능성을 고려하면서, 대미정책과 대중정책의 조화를 도모해야 한다. 예를 들어, 남중국해문제가 불거질 때 한국은 중립적 입장을 취해야 할 것이다. 한미일 삼각협력의 틀에 한국 외교를 스스로 제한하지 않으면서, 균형적인 실용외교를 추진할 필요가 있다. 러시아와의 협력 강화도 한국 외교의 지평 확대를 위해 중요하다. 북핵문제의 평화적 해결을 위해 한국은 북미 간 대화·협상을 촉진하고 남북관계를 개선시키는 방향의 정책을 적극 추진할 필요가 있다. 제재·압박 일변도의 방식으로 북핵문제가 해결될 가능성은 거의 없다. 핵·미사일 동결과 평화협정 체결에 대해 동시에 논의하고, 궁극적으로 비핵화를 추구하는 단계적 방법론의 추진을 검토할 필요가 있다.


주제어: 트럼프, 미국 우선주의, 미국 패권, 동아시아 질서, 한미관계, 미중관계, 미러관계, 미일관계, 한반도 평화, 북핵문제