연구보고서

2017년 문재인 정부의 출범으로 한국은 대통령 탄핵 사태로 초래된 외교안보콘트롤타워의 공백 사태를 종식시키고 북핵 위기를 포함한 한반도 문제 해결에 적극적으로 나설 수 있는 기반을 마련했다. 그러나 북핵 위기의 심화와 동북아 국제질서의 유동성 증가는 문재인 정부 대북·통일정책 추진에 부담이 되고 있으며, 소위 ‘남북관계의 운전자’론에 제약을 가하고 있다.

북한이 6차례의 핵실험과 중장거리 탄도미사일 개발을 가속화함으로써 북핵 위기는 심화되었으며, 김정은 정권은 대내외적으로 경제·핵병진 노선을 지속할 것임으로 천명하고 있다. 보다 우려스러운 점은 김정은 집권 이후 핵·미사일 개발이 가속화되고 있다는 점이며, 북핵문제 해결을 위한 의미 있는 협상이나 합의가 도출되지 않았다는 점이다.

탈냉전기 한반도를 둘러싼 주변정세의 유동성도 증가하고 있다. 미·중 패권경쟁이라는 기본구도가 지속되는 상황에서 양국 간 경쟁과 협력이 교차하는 관계의 양상을 보이고 있다. 2017년 미국의 대북강경기조의 트럼프 정권이 출범했으며, 중국의 시진핑 주석은 10월 공산당대회를 통해 권력을 강화하고 2기 집권을 시작했다. 러시아와 일본은 미·중 양강구도속에서 나름대로의 동북아 외교·안보전략을 추구하고 있다. 북·중관계가 약화된 틈을 타 러시아는 북핵문제에 대한 발언권을 확대하고 있으며, 일본의 아베정권은 강력한 미·일동맹체제를 기반으로 우경화의 가속화 등 북핵문제를 다양한 차원에서 활용하는 경향을 보이고 있다. 이 같은 동북아 국제질서 변화의 과정은 한반도 문제에 직간접적 영향을 미치고 있다.

대내적 차원에서는 북한·통일 문제에 관한 한국의 사회갈등구조와 진영화 현상, 그리고 이로 인한 정치적 대립구조는 대북·통일정책에 영향을 미치는 요인들이다. 남남갈등과 민족문제의 정쟁화 구조는 역대 정부의 대북·통일정책의 추진력을 약화시켜온 핵심적 요인에 해당한다. 촛불혁명이라는 변화에 대한 국민적 갈망을 기반으로 출범한 문재인 정부에서도 대북·통일정책에 대한 국민적 합의 기반의 마련은 어려움을 겪고 있다.

문재인 정부는 강력한 비핵화 노력과 함께 남북관계를 유지함으로써 한반도 비핵·평화체제 구축은 물론 통일을 추구하는 대북·통일정책을 지향하고 있다. 한반도 문제에 대한 한국 정부의 입장은 주변국과 완벽하게 일치하지 않는다. 주변국의 경우 북한 비핵화만으로도 자국의 이해관계의 관철이 가능하지만 한국 정부의 목표는 비핵화를 넘어 한반도의 항구적 평화체제를 구축하고 이를 기반으로 중장기적 통일로드맵을 구현하는 것이기 때문이다. 북핵 위기의 엄중성에도 불구하고 어떠한 경우에도 남북관계를 포기할 수 없으며, 남북한 간의 ‘내적인 끈’을 유지해야 하는
이유이다. 이는 독일 통일이 경험적으로 입증하고 있다.

국제적 대북제재가 계속되는 국면에서는 개성공단을 비롯해 기업들이 참여하는 경제협력사업은 대부분 실행하기 어려울 것으로 보인다. 또한 인도적 지원, 민생협력, 이산가족교류, 사회문화체육교류 등 여타 사업의 추진 여건도 용이하지 않다. 그러나 남북교류협력은 한반도의 평화증진, 민족 동질성 회복, 남북한 공동 번영 및 통일 준비 등 여러 목적을 달성하기 위한 주요 정책수단이라는 점에서 중요성이 있다. 제반 상황을 고려할 때 현 단계에서는 남북한 간의 초기적 신뢰구축 조치와 비정치적 사회문화교류, 그리고 인도적 차원의 남북협력이 가능하다. 특히 유엔
산하기구를 비롯한 국제사회의 대북지원사업에 간접적으로 참여하는 방안은 실현가능한 대안이 될 수 있다. 이들 사업에 남북협력기금을 지원하고 사업 관련 정보를 공유하며 향후 사업 추진 방향에 우리 정부의 관심과 수요를 반영시킬 필요가 있다. 핵협상이 타결되고 대북제재가 해제될 경우에 대비해 금강산 관광 및 개성공단사업을 비롯한 기존 경협을 원만하게 재개할 수 있도록 미리 대책을 수립해 두어야 할 것이다.

전환기 남북관계 형성에 있어서 중요한 것은 북한의 변화를 유도하는 전략이다. 이를 위해서는 대북인식의 패러다임 전환이 필요하다. 일방적 기대차원의 북한 붕괴론에서 벗어날 필요가 있으며, 김정은 정권에 대한 현실적 재인식도 필요하다. 북한의 변화를 유도하기 위해서는 복합적인 정책이 필요하다. 북한이 핵협상에 응하도록 강력한 제제와 압박을 가하고 한국형 3축체제의 조기완성을 통해 대응체제를 구축해야 할 것이다. 북핵문제의 근원적 해결을 전제로 협상의 의제와 형식을 파격적으로 모색하는 창의적 방안도 강구되어야 한다. 대북 인도적 지원은 효과성을 기준으로 추진하고, 북한인권문제 해결을 위한 노력도 병행되어야 할 것이다.

통일은 단기간에 이루어질 수 있는 과제가 아니라는 점에서 현 단계는 통일을 지향하는 과도기라고 볼 수 있다. 따라서 우리의 남북관계 발전전략은 과도기 남북관계의 안정적 관리와 발전을 추구하되, 이를 토대로 본격적 통일단계가 순조롭게 이행될 수 있도록 대비하는 자세를 견지하는 것이다. 본 연구는 동북아 국제질서의 유동성이 확대되는 가운데 북핵위기가 지속되고 있는 상황을 과도기적 상황, 즉 전환기로 규정하고 현단계에서 실현가능한 남북관계 발전 전략의 모색을 목적으로 하고 있다. 북한 비핵화를 넘어 한반도의 항구적 평화체제 구축, 그리고 이를 기반으로 중장기적 통일로드맵을 구현해야 한다는 점에서 남북관계 형성은 한국 정부가 지속적으로 추구해야 할 정책목표에 해당한다. 전환기의 특성에 대한 올바른 이해를 바탕으로 남북관계 형성을 위한 지속가능성의 확보에 주력할 때다.

주제어: 전환기, 남북관계 발전 전략, 대북‧통일정책, 북한변화, 남북교류협력