연구보고서

본 과제는 북한에 대한 인식을 포함하여 지금까지 시행되어 온 통일 및 대북정책과 관련한 다양한 쟁점을 중점적으로 논의하는 것을 목표로 한다. 더불어 우리의 대북정책과 통일정책 성공의 주요 변수인 동북아국가들의 한반도정책을 보다 포괄적으로 검토하고자 한다. 이를 통해 때로는 갈등적인 우리 사회의 통일 및 대북정책에 대한 이견들을 체계적으로 정리하고 이해하고자 한다. 그리고 이를 바탕으로 지속가능한 통일정책 방안을 제시하고자 한다.

북한에 대한 인식의 차이는 대북정책의 목표와 수단의 차이로 이어진다. 역대 정부와 주요 정당들은 북한을 1) 안보를 위협하는 존재, 2) 제압하거나 타도해야 할 대상, 3) 대화하고 협력해야 할 상대로 인식해 왔다. 그리고 이러한 인식들 중 제압·타도의 대상이라고 인식하는 정당·정파와 대화·협력의 상대라고 인식하는 정당·정파들은 서로 갈등을 빚곤 했다. 하지만 북한이 우리 안보에 위협이라는 인식이 약화되는 것을 두려워하여 북한을 대화와 협력의 대상으로 인정하지 않으면 대북정책이 경직된 강경노선을 벗어나기 어렵다.

또한 역대 정부와 정당들은 북한의 합리성, 신뢰성 그리고 안정성에 대해 큰 인식 차를 보여 왔다. 그러나 북한의 행태가 우리가 바람직하다고 여기는 방향과 다르다고 해서 북한 정권을 비합리적이고 불안정하다고 평가하는 것도 재고되어야 한다. 북한 입장에서 정권안보 차원의 합리성은 우리의 국가안보 차원의 합리성과 다를 수 있다. 또, 신뢰는 상호적으로 구축되는 것이므로 북한에 대한 불신을 강조하기보다 북한이 우리를 신뢰할 수 있도록 노력하는 모습을 보여주어야 한다. 새로운 지도자의 등장이나 고위 인사의 숙청 등을 이유로 북한 정권이 불안정하다고 평가하고 이에 기초한 대북정책을 펴는 잘못도 되풀이하지 말아야 한다.

그리고 북한 주민들이 남북한의 교류협력과 한반도 문제 해결의 능동적 주체라는 인식을 바탕으로 한 대북정책을 펼쳐야 한다. 북한 정권과 주민들을 대립적 관계로 파악하는 것도 재고되어야 한다. 북한 주민들에게 영향을 미치지 않고 정권을 압박하는 정책 구상은 비현실적이다. 양자가 통치자와 피치자의 관계로 묶여 있어서 북한 정권이 북한 주민을 대표할 수밖에 없다는 현실을 인정하는 것이 현실성 있는 대북정책의 첫걸음이다.

교류협력이 안보위협을 누그러뜨리는 데 얼마나 기여했는지에 대한 평가 역시 정부별로 엇갈린다. 그러나 강경일변도의 정책을 폈던 시기에 비해서 교류협력이 활성화되었던 시기에 한반도가 보다 평화로웠다는 사실은 부인할 수 없다. 인도적 지원을 비롯한 남북 교류협력은 북한 정권의 정당성을 강화하는 면이 있지만 이를 훼손하기도 한다. 과거에 북한은 식량난 등으로 남측과의 협력이 매우 중요했기 때문에 정당성 훼손을 감수하면서까지 교류협력을 수용했던 것이다. 그러므로 핵·미사일 개발을 둘러싸고 미국과 남한과 대립하는 상황에서 북한이 남한과의 대화 및
교류협력 재개를 반길 가능성은 크지 않다.

문재인 정부는 대북 압박이 북한을 대화와 협력의 길로 이끌기 위한 것이라는 점을 일관성 있게 유지할 필요가 있다. 특사 파견조차 어려운 현 상황에서 학술, 문화, 스포츠 등 순수 민간교류를 통한 양측의 접촉은 남북한이 서로의 사정과 의도를 이해하는데 도움이 될 것이다. 대북제재하에서의 경제협력은 정부가 주도하는 방식을 탈피하여 기업의 자율성과 책임을 높이는 방향으로 전환될 필요가 있다. 기업 스스로 대북제재등의 여건을 감안하여 필요에 따라 교역, 투자 등을 진행하도록 해야 할 것이다. 그리고 북한 핵문제가 해결되지 못한 상태에서 교류협력을 추진하게 될 경우에는 국민들이 안보위기감을 느끼지 않도록 정책의 내용, 추진 방향, 예상 결과 등을 충분히 설명하여야 한다.

북한 주민들의 인권이 실제로 향상되려면 남북관계 발전과 인권 개선이 함께 추진되어야 한다. 따라서 인도적 지원은 되도록 조건을 달지 않고 순수한 인도적 목적에서 진행해야 한다. 제재와 가해자 처벌에 초점을 맞추는 현재의 방식은 수정될 필요가 있다. 특히 우리의 인권 개선 노력이 북한 체제를 압박하는 수단으로 여겨지지 않도록 유의해야 한다.

북한에 대한 인식과 대북정책뿐만 아니라 대북정책과 통일정책의 관계에 대한 인식도 정부별로 달랐다. 대북정책은 통일정책의 하위 구성요소이자 정책으로 규정된다. 그리고 남북관계 발전에 우선을 두는 정책을 대북우선 통일정책으로, 국내 통일준비사업이나 통일외교를 중시하는 정책을 대북차선 통일정책으로 정의된다. 대북정책과 대북정책에 관한 쟁점을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 김대중·노무현 정부의 대북우선 통일정책은 북한 문제와 북핵 문제의 분리 접근을 취한 반면, 이명박·박근혜 정부의 대북차선 통일정책은 양자의 연계 접근을 취하였다. 둘째, 김
대중·노무현 정부는 기능주의 접근법에 기초하여 신기능주의 접근법을 가미한 반면, 이명박·박근혜 정부는 비핵화라는 상위 정치 이슈를 하위정치의 이슈들보다 우선시 하는 역기능주의 접근법을 바탕으로 하는 가운데 신기능주의 접근법을 배제하였다. 셋째, 김대중·노무현 정부는 평화지상론을 표방한 반면, 이명박·박근혜 정부는 통일지상론을 내세웠다.

통일정책에 대해서도 크게 ‘북한 붕괴론’과 ‘흡수 통일론’ 입장이 서로 갈등 속에서 공존해 왔다. 김대중·노무현 정부 시기의 북한 붕괴론과 흡수통일론은 첫째, 1990년대 붕괴론의 연장선상에서 제기되었으며, 붕괴론자들은 ‘개혁·개방=붕괴’라는 등식을 설정해 놓고, 체제유지에 대한 개혁·개방의 긍정적 효과는 논외로 하였다. 셋째, 붕괴론자들은 한·미·중의 그릇된 대북정책을 북한 체제 존속의 주요 원인으로 지적하고, 특히 한국 정부의 대북지원을 주된 비판대상으로 삼았다. 넷째, 북한 붕괴론에 대한 노무현 정부와 미국 부시 행정부의 시각 차이는 양국 간 대북정책 엇박자의 주요 원인으로 작용하였다.

한편 이명박·박근혜 정부 시기는 첫째, 북한 붕괴론은 이명박 정부의 ‘기다림의 전략’, 박근혜 정부의 ‘통일대박’의 바탕이 되었다. 둘째, 붕괴론자들은 김일성 사망과 김정일 사망, 후계자로서의 김정일의 자질과 김정은의 자질을 대비시켜 붕괴의 주요 원인으로 간주하였다. 셋째, 붕괴에 대한 태도가 1990년대의 소극적 붕괴론에서 적극적 붕괴론으로 변하였다. 이러한 대북정책과 통일정책의 상호관계 및 접근법에 대한 정부별 인식차이는 북한의 도발로 인한 한반도 긴장 수준과 이에 대한 정부별 위기의식의 차이에 기인한다. 따라서 정부는 국제사회와 협력하여 북한에 대한 제재와 압박을 추진해 북핵으로 인한 한반도 긴장을 낮추는 데 총력을 기울여야 한다. 그러나 동시에, 대화와 협상국면으로의 전환 가능성에 대비하면서 중장기적으로 대북우선 통일정책을 추진할 수 있는 환경을 만드는 노력을 지속해야 한다. 그리고 정부 차원에서 인위적으로 북한의 붕괴와 흡수통일을 조장함으로써 북한 지도부에게 핵 개발이 올바른 선택이라는 명분을 주거나 비핵화와 남북관계 발전의 선순환 구조형성에 제약을 가하는 조치와 언행에는 신중을 기할 필요가 있다.

마지막으로, 핵문제와 남북관계의 분리, 병행, 연계와 관련한 문제이다. 김대중 정부는 양자가 상호 영향을 미치지 않도록 분리접근을 취하였고, 노무현 정부는 양자가 상호 긍정적 영향을 미치도록 남북관계와 6자회담이 선순환하는 병행접근을 취하였으며, 이명박 정부와 박근혜 정부는 큰 틀에서 ‘선 비핵화 후 남북관계’ 구도라는 연계 접근을 취하였다. 그런데 주어진 현실과 바람직한 미래를 종합적으로 고려하여, 북핵 문제와 남북관계의 연계 → 분리 → 병행의 순서로 접근할 필요가 있다.

우리의 통일전략, 대북전략, 그리고 북핵전략의 총합이 ‘한반도전략’이라고 할 수 있다. 따라서 한국의 한반도전략 추진 환경으로 국제정치가 어떠한 변화를 겪고 있고, 이러한 변화가 한국의 전략에 어떠한 영향을 미치고 있는지 살펴보아야 한다. 북한의 핵무기가 고도화되고 미국의 본토를 타격할 수 있는 기술력을 가지게 되면서 북핵은 한국뿐만 아니라 일본과 미국의 본토 안보 문제가 되었다. 중국도 이 과정에서 자국의 국가이익을 확보할 방안을 고민하고 있는 상황이다. 따라서 한국은 한반도 문제의 국제화 속에서 한국의 주도권을 강화할 방안을 마련해야 한다.

한국의 전략적 목표는 북핵 문제를 평화적으로 해결하되 향후 남북관계의 발전, 더 나아가 통일을 이루는 방향과 일치하도록 해결하는 것이다. 또한 한국의 북핵 외교는 주변국 외교 및 동아시아 지역외교와 치밀한 계산 하에 궤도를 맞추어야 한다. 북핵 해결 과정에서 주변국과 관계가 악화되거나, 주변국과의 관계만을 고려하여 북핵 문제 해결 방향이 왜곡되어서는 안 되기 때문이다. 또한 북핵 문제 해결 과정에서 향후 남북관계 발전, 평화체제 정착, 통일에 대한 주변국과 국제사회의 동의도 아울러 공고화해야 한다.

냉전 이후 미국의 과도한 외교 및 군사비용이 미국의 국력을 약화시킨 측면이 있다. 또한 미국이 주도한 신자유주의 세계화가 역으로 미국의 국내 경제를 악화시켜왔다. 이에 국내 경제를 우선으로 한 트럼프 행정부는 미국 이익을 우선하는 외교정책을 추진하고 있다. 이 과정에서 한반도 문제 역시 미국의 이익을 중심으로 해석되고 판단될 위험성이 커지고있다. 중국은 새로운 강대국으로서 자국의 이익을 수호하고 주변국에 대한 영향력을 강화하여 향후 미·중 간 경쟁 구도에서 유리한 고지를 점하는 데 치중하고 있다. 러시아는 유럽과 중동 지역에서 미국과 대립, 경쟁하며 아시아에서 입지를 강화하는 한편 세계적 영향력 확산에 힘을 기울이고 있다. 이 과정에서 중국과의 전략적 협력, 북한과의 관계 강화 등 다양한 이해를 꾀하고 있어 한·러 간 협력도 순조롭지 않다. 일본은 북한의 핵무기 고도화가 자국의 본토 안보에 직접 위해를 가한다는 위협감과 북핵 국면에서 보통군사국가화를 추진하려는 열망이 함께 작용하여 북한에 대한 단기적 압박정책에 치중하는 상황이다.

이러한 상황에서 한국은 한반도전략과 동아시아 지역전략을 조화시킬 방안을 강구해야 한다. 먼저 한국은 국제화된 북핵 문제를 한국 주도하에 풀어가면서 향후 남북관계와 통일 문제에 대한 장기적 로드맵을 제시해야 한다. 또한, 미·중 간 전략 합의를 위해 북핵 문제를 토대로 외교적 성공을 거두어야 한다. 이러한 한국의 외교적 노력은 향후 미·중의 경쟁 구도 속에서 한국의 외교적 입지를 강화할 것이며 북핵 문제는 한국외교 지평을 넓히는 유리한 기회로 작용할 수도 있을 것이다.

보다 구체적으로 정부는 첫째, 주변국의 북핵전략을 철저히 파악하고 국제사회의 해결 노력과 더불어 한국 중심의 해결책을 강하게 주장해야 한다. 미국과 중국, 국제연합 등 국제사회가 북핵 문제에 적극적 자세를 보이는 것은 긍정적인 요인이다. 그러나 국제사회의 노력에는 군사적 옵션 사용 등의 위험이 있다. 북핵 문제 해결이 한반도 평화와 통일로 이어지도록 북한의 핵 개발에 대한 강력한 억지와 제재를 하는 한편, 중장기적인 평화체제 수립과 북한의 정상화를 위한 로드맵을 제시해야 한다.

둘째, 한국의 주변국 외교 및 지역전략을 제쳐두고 북핵 문제 해결을 위한 단기적 처방에 치중해서는 안 된다. 트럼프 행정부와 대북 및 북핵정책에 온도 차이가 있더라도 전략적 대화를 유지해야 한다. 또한 미국과 함께 중국을 압박하여 한·중관계를 악화시켜서도 안 된다. 일본의 대북강경 전략과 러시아의 대북 유화전략에 대한 견제와 더불어 한국의 해결안을 설득해야 한다.

셋째, 문재인 정부는 대북 관여전략을 치밀하게 준비해야 한다. 과거 진보 정부가 추진했던 관여전략이 북한에게 위협적으로 작용했던 경험을 상기할 필요가 있다. 북한이 자신의 미래를 확신하고 비핵화 이후를 준비할 수 있도록 관여의 로드맵을 제시해야 한다.

주제어: 통일정책, 대북정책, 대북 인식, 북핵 문제, 한반도 평화