연구보고서

현실 사회주의 경제의 재정금융 개혁은 재정과 금융에 대한 국가와 시장의 역할이 분담되는 과정이다. 고전적 사회주의 단계에서 금융은 재정을 집행하는 수동적 역할만을 부여받지만, 개혁 사회주의와 이행 사회주의 단계로 나아가면서 국가의 자금을 배분하는 재정의 역할이 축소되고, 시장을 통한 자금중개, 즉 금융의 역할이 확대된다. 재정개혁과 금융개혁은 상호 연계되어 있다. 재정개혁으로 축소된 국가의 예산부담을 대체하는 것은 금융개혁으로 그 역할이 확대된 은행과 신용제도이다. 이 과정에서 발생하는 재정적자와 내부부채를 감당하기 위해서는 금융개혁을 통해 국민경제 내에 금융잉여를 충분히 형성해야 한다.
북한은 다른 현실 사회주의 경제들과 달리, 재정규모가 절반 가까이 축소된 재정위기에 직면해서야 소극적인 재정개혁을 시도했다. 2000년대에는 시장경제활동으로 발생한 수입을 과세대상에 포함하는 등 추가 세원을 발굴하고, 소득에 대한 기업의 처분권을 확대하는 재정개혁을 추진했지만, 금융개혁 시도는 여전히 미흡했다. 가계와 기업들의 시장경제활동 참여가 확대되면서, 이들의 저축과 대부 수요가 크게 증가하였을 것으로 보이지만, 이를 흡수할 수 있을 만큼의 금융개혁이 이루어지지 못했다. 이로 인해 가계와 기업 간 자금중개는 상당 부분 사금융 시장이 담당하게 되었고, 공식 금융제도가 금융잉여를 흡수할 수 있는 경로를 상당 부분 대체하게 된다.
김정은 집권 초기에 추진된 ‘우리식경제관리방법’은 시장화, 분권화 조치와 재정금융 개혁을 연계했다는 점에서 7‧1 조치보다 진전된 제도 변화이다. 재정개혁 측면에서는 계획지표를 세분화하고, 국가와 생산단위 간 분배를 이전보다 명확히 했다. 기업소 지표를 확대한 조치는 생산단위에 자율성을 부여하여 시장경제활동으로 발생하는 수입으로 세원을 크게 확충한다는 의미가 있다. 금융개혁 측면에서는 금융기관 채산제의 도입, 상업은행의 조직적‧기능적 분리를 통해 공식 금융기관의 자금중개 기능을 활성화하는 시도들이 이루어졌다. 현금유통이 확대된 현실을 반영하여, 기업의 내화 및 외화 현금 계좌와 저축성 예금을 허용하였으며, 가계를 대상으로 전자결제 카드를 도입하고, 저축과 송금을 유도한 것으로 보인다. 특히, 공식 금융기관의 일정한 통제하에 주민유휴화폐자금을 기업대부로 연계하는 제도는 사금융 시장의 자금중개 기능을 부분적으로 흡수하려는 시도로 해석할 수 있다. 또한, 사회주의기업책임관리제의 핵심인 기업의 재정관리권은 자금조달과 수입처분에서 국가의 재정 통제를 완화하고 금융과의 연계를 확대한 것으로 해석할 수 있다. 특히, 지방예산제 강화, 금융기관 채산제, 지방별 현금유통책임제 실시를 통해 지방예산에서도 재정개혁과 금융개혁의 연계를 강화하고 있다.
김정은 집권 초기에 도입한 재정금융 개혁들은 북한 공식문헌에 대한 텍스트마이닝 분석을 통해서도 확인되었다. 본 연구에서는 1991~2020년 『경제연구』에 수록된 재정, 금융, 화폐, 가격 관련 논문들에 대해 텍스트마이닝 분석을 시도했다. 분석 결과, 재정과 금융의 연관은 완화되고, 금융에 대한 국가의 통제도 약화된 것으로 확인되었다. 상업은행의 기능도 부분적으로 활성화된 것으로 나타났는데, 가계금융보다는 기업금융과 직결된 기능들이 상대적으로 더 활성화된 것으로 나타났다. 이러한 결과는 김정은 집권 초기에 이루어진 일련의 재정금융 개혁이 기업에 부여된 재정관리권과 연계되어, 기업의 자금조달 문제를 개선하거나 기업의 금융잉여를 흡수하는 데 집중되었기 때문일 수 있다. 물론, 금융발전 수준이 낮은 국가일수록 공식 금융기관들의 서비스는 자금수요가 적거나 신용도가 낮은 가계보다 기업에 편중되는데, 북한에서도 이러한 현상이 관찰되는 것으로 보인다.
대북제재 장기화 이후 재정제도의 변화는 법 개정, 당 전원회의, 당대회, 최고인민회의 예산보고 등을 통해 관찰된다. 북한의 재정 여건이 악화되는 신호는 2020년 최고인민회의에서 주요 예산수입원인 거래수입금과 국가기업이익금의 증가율이 둔화하고 국가투자고정재산감가상각금의 예산동원을 발표하면서 감지되기 시작했다. 특히, 2021년부터 일부 단위의 예산수입 계획 미달과 지방예산의 집행 과정의 결함에 대한 지적이 확대되었으며, 전체 예산규모의 증가율도 둔화되기에 이르렀다. 2021년 8월 개정된 ｢재정법｣은 예산수입 징수에서 국가 통제를 강화하는 한편, 계획 정상화를 위해 물적계획과 재정계획의 연계를 확대하는 데 중점을 두고 있다. 한편, 대북제재 장기화 이후 금융제도 변화는 주로 임시적이거나 시범적인 조치들을 위주로 시도되고 있는데, 강제저축 동원, 전화돈 사용 제한, 중앙은행 돈표 발행이 대표적이며, 이는 가계와 기업이 보유한 여유자금을 공식 금융제도 내로 편입하려는 시도로 보인다. 김정은 집권 초기에 이루어진 금융개혁이 경제적 유인을 제공하는 방식이었다면, 대북제재가 장기화된 이후에는 강제성이 한층 두드러지고 있다.
1990년대 재정위기 이후 북한당국은 재정 여건을 확충하기 위한 여러 시도를 했으나 잇따라 실패하였으며, 김정은 집권 이후에야 비로소 재정과 금융이 연계된 개혁을 제한적이나마 시도했다. 대북제재가 강화되기 직전까지 북한의 거시경제 여건은 2000년대에 비해 상대적으로 안정화되어, 개혁의 성과로 해석되기도 했다. 어렵게 첫발을 뗀 재정금융 개혁의 성과가 임의적이고 강제적인 조치들로 훼손되지 않도록, 정책의 지속성이 유지될 필요가 있다.