연구보고서

한반도 정세와 글로벌 환경변화는 우리에게 새로운 전략적 고민을 안겨주고 있다. 본 연구는 세계질서의 재편, 신안보‧신경제 시대의 환경변화, 북핵 위협의 증대와 제고된 한국의 위상을 반영한 한반도 전략의 방향성 모색을 목적으로 하고 있다. 본 연구가 제시한 한반도 전략은 대북‧통일정책, 외교‧안보전략, 그리고 국가발전전략을 융합한 개념이다.
우크라이나 사태 등 세계적으로 탈냉전기 질서재편이 진행되고 있으며, 미중 전략경쟁을 포함해 새로운 글로벌 대립구도가 형성되고 있다. 반도체로 상징되는 첨단기술은 핵심 전략자산이며, 코로나19 팬데믹 등 현대 위험사회(risk society)의 불안이 확산되고 있다. 하노이 북미정상회담 결렬 이후 남북관계 및 북미관계 경색국면이 장기화하고 있으며, 북한의 전술핵무기는 실전배치 단계에 이르렀다. 한국은 지속적인 발전을 통해 글로벌 국가로서 위상을 정립했으며 동시에 분단체제의 발전의 한계 극복과 한반도 문제 해결이라는 과제에 직면해 있다.
윤석열 정부는 역대 정부를 교훈삼아 평화와 안보, 관여와 억지 등 핵심 가치들이 명민하게 복합적으로 구사되는 균형감 있는 대북정책을 마련해야 한다. 북한 비핵화의 지난한 과정을 상기해 볼 때, 향후 북한은 사실상 핵보유국으로서의 지위를 인정받고 핵군축 협상의 틀로서 비핵화 문제를 다룰 가능성이 크다. 윤석열 정부는 북한의 핵‧미사일 개발을 막기 위한 확고한 비핵화 원칙을 견지하고 소극적인 미국의 대북정책을 견인해야 한다. 오늘날 북핵 문제가 국제 비확산 체제에 대한 도전이라는 측면에서 북한의 비핵화 추진을 위해서는 국제사회의 지지가 필수적이다. 북핵 문제를 더 이상 한반도라는 지리적 공간에 국한된 차원의 사안이 아닌, 핵 비확산과 동아시아 안보 질서 유지의 문제로서 바라봄으로써 담론을 적극적으로 확대시켜 나가야 한다. 한반도 상황의 악화를 방지할 수 있도록 상시적으로 관리하는 동시에 북한을 억제시키는 다차원적인 정책 마련이 시급하다.
한반도의 지속적이고 안정적인 평화체제 구축을 위해서는 평화지향적인 정책을 기반으로 남북관계의 재구성도 추진되어야 한다. 오늘날 미중 전략경쟁 구도 하에서 양국의 북한과 한국에 대한 영향력이 균형을 잃지 않도록 유지하고, 협상에 의한 평화체제를 구축할 필요가 있다. 이는 북한 비핵화 협상의 계기를 유지함으로써 북한의 핵보유를 인정하지 않는 국제사회 차원의 공감대를 유지하고, 북한에 대한 비핵화 국제공조 체제와 대북제재의 틀이 작동하도록 하여 핵보유의 부담을 강화시킬 수 있다. 물론, 북한이 합의와 규범을 준수하고 그에 따른 책임과 의무를 다할 수 있도록 기존의 잘못된 관행을 바로 잡으려는 시도도 함께 이뤄져야 한다.
보편적 가치의 관점에서 북한인권정책을 추진하고, 국제사회와의 연대전략을 수립해야 한다. 우선, 국내적 차원에서 첫째, 북한인권정책에 대한 국민인식 정례 조사를 시행하고, 정부, 북한인권재단, 국책연구기관, 유엔, 민간기관 등 각 조사 주체들의 구체적 협력 수행 방안을 모색한다. 둘째, 북한 주민 및 탈북민들의 법적 지위 명료화 추진 방안을 강구한다. 셋째, 북한인권법 관련 기구의 실행력을 높일 수 있도록 각종 제도적 뒷받침을 신속히 강화한다. 넷째, 남북관계 차원에서 제도적 보완을 추진한다. 다섯째, 글로벌 중추국가로서 국제연대를 통해 북한인권 개선 활동과 관련해 주도적 역할을 수행할 수 있도록 기존의 대북인권정책 추진체계를 정비해야 한다. 한국 유엔 대표부를 중심으로 대북 인도적 지원 관심국 그룹 수립 등 대북제재를 손상시키지 않는 범위에서 인권 문제와 남북관계를 분리해 책임 있는 북한 주민정책을 추진함으로써 남북관계와 북한인권정책의 패러다임을 전환할 필요가 있다.
김정은 집권기 한국의 한반도 전략을 살펴보려면 각 정권이 가지고 있는 특수성도 고려해야 하는 동시에 구조적 전략환경이 어떻게 변화하였고, 그에 대한 전략적 대응이 어떤 모습이었는지를 살펴보아야 한다. 한반도 전략은 대외전략 환경 요인이라는 제약조건과 더불어 국내정치적 요인이 강하게 작용하여 결정된다고 볼 수 있기 때문이다.
한국의 대외전략은 동북아에서, 안보 영역에서 미국의 주도권, 경제 영역에서 중국의 주도권이 존재하는 소위 ‘이중위계질서(dual hiearchy)’가 존재하던 2012년까지의 질서와 미중 전략경쟁이 첨예화되기 시작한 2012년 이후의 질서 사이에 존재하는 변화에 크게 영향을 받을 수밖에 없다. 김정은 집권기는 미중 전략경쟁이라는 구조적 변수가 진행을 가속화하는 시기라고 볼 수 있다. 한국 입장에서는 한반도의 특수성 외에도 미중 전략경쟁이라는 구조적 상황 변화를 어떻게 인식할 것인가 하는 기본적 대외전략 환경의 인식 문제가 존재하는 것이다. 2012년 이후 우리나라는 이러한 미중 전략경쟁 강화라는 구조적 변수에 어떻게 대응해야 하는지에 대한 전략을 두고 치열한 고민이 필요했다.
한국의 대외전략을 결정하게 되는 또 다른 중요한 요인은 북한과 관련한 것이다. 북한의 비핵화 거부는 한반도 전략을 결정하는 데에 있어서 한 가지 시사점을 주게 된다. 북한 문제를 중심에 두고 우리의 대외전략을 결정하는 것이 맞는가 하는 문제이다. 이념적 지향성을 논의에서 제외하고서라도 문재인 정부에서는 북한 문제를 중심에 두면서 중국의 역할에 대한 기대와 함께 한미연합훈련 중지와 같은 동맹 대비태세의 약화를 가져오게 하였다. 북한 문제를 중심으로 우리의 대외전략을 결정하게 된 결과 북한 문제에서 해결을 이루지 못한 것은 물론 대외전략의 방향이 구조적 전략환경의 변화에 올바른 대응이었는가 하는 의문을 가져오게 한 것이다.
윤석열 정부는 국제질서를 보는 관점을 보다 명확히 하고 북한 문제에 있어서는 낙관적인 기대보다 현실에 기초한 실용적 접근을 강조하고 있다. 미중 전략경쟁 상황에서 어떻게 대응할 것인지, 북한에 대한 입장은 어떻게 할 것인지에 대한 두 가지 측면에서 윤석열 정부는 전임 정부들과 차이를 보이고 있다. 동시에 외교‧안보정책에 있어서 원칙과 국내정치적 현실이 충돌하는 경우도 충분히 예상된다. 특히, 국제질서의 유지 및 강화와 관련하여 미국을 포함한 국제사회가 당연하다고 생각하는, 또 북한 핵 문제에 대한 대응에 있어서 매우 중요한 일본과의 안보협력 부분은 정부의 의지에도 불구하고 국내정치적 문제가 여전히 존재한다.
2011년 12월 김정일 위원장 사망 이후 김정은 위원장은 선대부터 시작된 북한 핵‧미사일 개발계획을 보다 속도감 있게, 집중적으로 추진했다. 2012년 개정헌법을 통해 핵무력국임을 선포한 북한은 이후 2013년 2월 3차 핵실험을 시작으로 2017년까지 4차례의 핵실험을 실시했다. 이와 동시에 대륙간탄도미사일 시험발사를 통해 핵 운반수단을 개발했다. 북한은 국제사회의 강력한 경제제재에 직면했음에도 불구하고 핵무력국의 면모를 국제사회에 내보이기 위해 적극적인 도발을 시도했다. 김정은 정권의 핵개발 속도는 박근혜 정부와 문재인 정부를 거치면서도 변화가 없었다. 보수 정부와 진보 정부의 대북정책 기조의 변화에도 불구하고 북한의 핵개발 의지와 집중력에는 거의 영향을 미치지 못했다.
무엇보다 김정은 정권은 2017년부터 대륙간탄도미사일을 중심으로 미국 트럼프 정부와 협상하며 단거리 탄도미사일에 대한 국제사회의 관심을 회피하고, 심지어 이에 대해 묵인받게 되는 성과를 거두기도 했다. 2019년 하노이 북미정상회담 결렬 이후 집중적으로 개발한 북한의 신형 단거리탄도미사일은 남한에 대한 직접적인 핵위협으로 다가오게 되었다. 2022년 북한은 핵교리의 법제화를 통해 남한에 대한 선제핵사용 가능성까지 열어놓았다.
과거 10년간의 안보정책 환경에서 우려되는 점은 안보문제의 정치화라고 할 수 있다. 안보 문제가 국가의 안전과 이익이 아닌 선거의 유불리를 더 중시하는 정치적 영역으로 다루어지는 인상을 지울 수 없다. 그 핵심적인 논쟁점은 안보론과 평화론의 충돌로 볼 수 있다. 국제관계에 대한 근본적인 철학적 인식을 달리하는 두 담론이 상호 충돌함으로써 안보정책의 일관성이 약화한 것이다.
이러한 안보환경에서 출발하는 윤석열 정부의 안보정책 기조는 북한 정책결정자의 선의에 의한 평화가 아닌 우리의 실력으로 평화를 달성하고 유지해야 한다는 의미에서 평화결정권을 제시한다. 이를 기본으로 자주화, 첨단화, 다층화를 통해 변화하는 국내외 안보환경에서 안정되고 효과적인 안보정책을 추진해 나갈 수 있을 것으로 기대한다.
보다 구체적으로는 안보의 핵심 축인 한미동맹 제도의 쟁점 사안인 전시작전통제권을 조건에 기초한 전환으로 명확히 재규정할 필요가 있다. 뿐만 아니라 군사동맹을 기반으로 기술, 우주, 통신망 등 경제안보 사안까지 동맹 분야를 확대해 나가야 한다. 아울러 북한 핵위협에 대응하기 위해 비핵 첨단전략에 기반한 상쇄전략을 추진하는 것이 필요하다. 4차 산업혁명 첨단기술을 적극적으로 활용한 대응 무기체계 개발을 추진해 나가야 한다. 북핵 대응 3축체계도 북한의 변화된 위협 능력에 대비해 강화되어야 할 것이다.
특히 사이버 안보와 북한의 암호화폐 절취는 윤석열 정부에 있어서 중요한 안보정책 과제로 대두될 것인바, 국가적 차원에서의 대응체계뿐 아니라 국제적 연대를 추진해야 할 것으로 판단된다.
한국은 한반도 문제의 핵심 주체이며, 분단체제의 안보위험을 부담하고 있는 당사자라는 점에서 코리아 이니셔티브(Korea Initiative)의 구현이 필요하다. 상황변화에 수동적으로 대응하는 입장에서 벗어나 새로운 안보환경에 선제적으로 대응하는 전략이 필요하다. 글로벌 중추국가의 관점에서 북한 문제를 바라볼 필요가 있으며, 한국형 세계전략과 인도‧태평양전략의 차원에서 한반도 문제 해결을 지향해 나가야 할 것이다. 윤석열 정부는 한국의 제고된 국가위상을 바탕으로 새로운 대북‧통일정책과 외교‧안보전략을 포함하는 종합적인 한반도 전략을 추진해야 할 것이다.