국가경쟁력의 원천은 “건강한 정책지식 생태계”

20세기 후반부터 세계가 지식기반사회로 이행하면서 지식은 하나의 자원이 아니라 자원 그 자체로서 의미를 가지며, 불확실성과 복잡성으로 표현되는 정책 환경을 헤쳐 나가는 길잡이가 되고 있다. 현재 우리의 정책 환경은 날로 불확실해지고 있다. 각계 각층의 이해관계가 상충하면서 각 분야의 정책 현안은 복잡하게 얽혀 있는 상태에서 현실에 기반한 실용적이고 통합적인 정책지식의 필요성은 더욱 부각되고 있다. 정책지식이란 행정부나 국회가 정책을 입안, 실행, 평가하는 데 직접 활용되거나 그 기초가 되는 지식을 말한다. 그리고 복잡한 현실 문제를 해결하는 데는 단편적 지식만으로는 부족하며, 다양한 분야의 지식이 결합된 복잡지식, 즉 ‘질 좋은 정책지식’이 제때에 공급되어야 한다. 그러므로 좋은 정책지식이 창출되기 위해서는 정책지식을 생산하는 주체들이 다양하고, 정책지식 생태계 내에서 활발한 상호작용이 발생하며, 창출된 정책지식에 대한 공정한 평가와 보상이 가능한 선별 메커니즘을 갖춘 ‘건강한 정책지식 생태계’가 조성되어야 한다. 당면한 현안의 해결은 물론이고, 새로운 국가발전 모델의 정립을 위해서도 ‘건강한 정책지식 생태계’의 조성은 필수불가결한 것이다.

한국의 정책지식의 현 주소와 미래의 지향점을 조망한다…… “대한민국 정책지식 생태계”

삼성경제연구소는 2005년 6월 국회 시사 포럼 창립 1주년 기념 정책발표회에서 “매력 있는 한국”을 주제로 발표한 12개의 아젠다 중에서 첫 번째로 “역동적인 지식생태계 조성”을 제시하였다. 국가전략의 일환으로 동북아의 지식 허브를 지향하자는 것이 이 아젠다의 핵심 골자였다. 지식생태계에 대한 논의에서 모티브를 얻은 “정책지식 생태계 활성화 전략” 연구는 2006년 1월부터 삼성경제연구소의 전략과제로 본격 진행되었다. 내․외부의 다양한 학문적 배경을 갖는 연구진을 구성하였고, 정책지식 생산에 관여하는 학자들을 중심으로 한 전문가들의 자문을 수십 차례 받으면서 연구를 심화시켰다. 연구의 중간 산출물이 나온 8월에는 정책지식 또는 생태계 연구와 관련된 석학급 연구자들인 김광웅․김용학․임혁백․최광․최재천 교수를 모시고 콜로퀴엄을 개최하여 연구의 보완점을 탐색하였다. 이어서 연구의 중간 성과를 정책지식 생태계 내의 주요 주체들과 공유하기 위해 2006년 9월 국회의원, 정당 지도부, 고위 공무원, 지방자치단체 지도급 인사, 중진 교수, 연구기관장 및 연구위원, 시민단체 대표, 언론사 간부 등을 모시고 심포지엄을 개최하였다. 이날 토론된 내용을 연구에 반영하여 2006년 11월 연구를 종료하였고, 제도 변화를 추적하고 다양한 의견을 추가적으로 담아서 출간된 책이 《대한민국 정책지식 생태계》이다. 이 책의 집필에 직접 참여한 필자만도 14명이며, 21명이 연구자문단으로 참여하는 등 명실 공히 한국 정부와 지식인 사회가 직면하고 있는 복잡한 정책현실에 대처할 수 있는 지적 토대에 대한 집대성이라 할 수 있다. 그리하여 이 책에서 얻어낸 저자들의 해답은 전체와 부분의 문제를 함께 풀어낼 수 있는 질 좋은 정책지식이 창출․활용․선별되는 총체적인 상호작용체계로서의 정책지식생태계의 조성이었다.

변화하는 시대에 맞는 새로운 지식 창출 시스템이 필요 - 정책지식 생태계의 중요성 부각

과거 개발시대에 한국은 후발주자로서 미국, 일본 등 선발주자들의 제도와 경험, 지식을 그대로 수용하여 빠르게 추격할 수 있었다. 국정의 최우선 과제는 경제성장에 집중되었고, 정부출연연구소와 유학파 대학 교수들이 맞춤형 정책지식을 공급하였다. 정부는 이렇게 공급된 정책지식을 넘겨받아 정책으로 가공하여 강력한 대통령의 리더십 아래 실행으로 옮겼다. 이러한 단선적인 지식 흐름은 매우 신속하고 효과적으로 이루어져 한국은 세계 역사상 유례를 찾기 어려울 정도의 빠른 경제성장을 이뤄내는 데 성공하였다.

하지만 1987년 이후 민주화와 세계화의 흐름에 편승하고, 1997년 외환위기를 맞으며 한국은 추격전략에서 벗어나 스스로 새로운 발전전략을 찾아야 하는 단계에 접어들었다. 국가의 정책 목표는 신성장전략 이외에도 경제사회제도 선진화, 통일, 신교역질서에의 대응, 균형발전, 환경문제, 문화적 다원화 등으로 다기화되었다. 아울러 동북아 정치경제질서의 가파른 변화와 급속도로 진행되고 있는 고령화와 출산율 감소라는 정책 환경 또한 과거와 같이 단선화된 정책지식의 공급-유통-소비 구도의 유용성을 반감시키고 있다.
특히 최근 한국의 여건은 처방력이 좋은 ‘좋은 정책지식’을 창출할 수 있는 정책지식 생태계를 요구하고 있다. 경계를 뛰어넘는 복합적 정책 사안이 많고, 정책에 관련된 이해관계자가 복잡하게 얽혀 있어 단순한 처방은 효과가 미약하다. 정책입안 및 실행 과정에서 많은 혼란과 시행착오를 경험한 FTA, 부동산, 교육, 농업정책 등 많은 사안들을 보더라도 좋은 정책지식의 창출은 더욱 절실해진다. 그리고 좋은 정책지식을 공급할 수 있는 정책지식 생태계의 미비는 현실성 있는 대안 창출은 물론 위기대응에도 한계를 야기하기도 한다는 뼈아픈 경험이 우리에게 있다. 외환위기와 그 극복 과정에서 우리는 정책지식 생태계의 취약성을 한탄스러워 해야 했다. 다음은 외환위기와 정책지식 생태계의 대응이 어떠한 모습으로 펼쳐졌는지를 요약한 것이다.

외환위기와 정책지식 생태계의 대응
▶ 1997년 발생한 한국의 외환위기를 사전에 경고하는 정책보고서들은 일부 존재
- 1997년 3월 26일 한국은행 자금부가 재경원 장관에게 제출한 보고서 “최근의 경제 상황과 정책대응방향”은 외환위기 도래 가능성을 예고
- 한국경제연구원을 비롯한 민간경제연구소도 외환위기의 도래와 이에 대한 대응을 권고하는 정책제안 보고서들을 단편적으로 발신
▶ 의사소통과 상호 교류를 통해 정책지식이 정책에 반영되는 구조가 미비
- 개별 정책지식을 통합할 수 있는 공론의 장과 적시에 활용할 수 있는 전략적 안목의 미흡으로 외환위기를 예방하지 못했고, 극복 과정에서 혼선 발생
▶ 위기가 닥쳐오던 1997년 가을은 대통령 임기가 반년도 남지 않은 권력 공백기

새로운 국가발전 모델의 정립을 위해서도 정책지식 생태계 조성은 중요하다…

현재 한국은 과거의 발전모델이 유효성을 상실하고, 외환위기 극복에 활용된 외래 모델도 그 유용성을 의심받고 있는 상황이다. 일례로 외환위기 이후 도입된 많은 제도가 한국적 상황에 맞는가에 대한 논란이 아직 진행중이다. 또한 ‘국민의 정부’에서 지식국가를 국가 비전으로 설정하는 등 논의는 무성했으나 여전히 발전 모델의 대안은 불명확한 상태이다. 그간의 소모적인 이념과 개혁 논쟁을 넘어서서 현실에 기초한 실용적 대안을 찾아야 하는 시점인 것이다. 이러한 상황을 볼 때, 새로운 발전 모델의 대안 부재 상황을 타개하기 위해서는 정책지식 생태계의 활성화가 중요하다. 그리고 그러한 새로운 국가 전략은 국가 전체의 관점에서 정책을 입안하고 조율할 수 있는 실용성 강한 지식이 뒷받침되어야 설계가 가능한 것이다.

'건강한 정책지식 생태계' 조성이 관건

실용적인 복합적 정책지식이 왕성하게 창출되고, 국가적 관점에서 가장 이상적인 대안이 선택되는 것이 ‘건강한 정책지식 생태계’이다. 건강한 정책지식 생태계는 위기시에도 신속 유연하게 국가적 대응체제를 작동시킬 수 있다. 그러므로 ‘좋은 정책지식’을 창출하고 적시에 활용할 수 있는 ‘건강한 정책지식 생태계’를 조성하기 위해서는 한국 정책지식 생태계의 현상을 진단하고 이를 활성화시키기 위한 전략을 제시하는 것이 중요하다. 이를 위해 이 연구서에서는 국가전략 창출의 토대인 정책지식 생태계를 다양성, 상호작용, 선별의 세 가지 관점에서 진단하였고, 정책지식 생태계를 체계적으로 조성하기 위한 대안을 제시하고 있다.

건강한 정책지식 생태계의 3대 요건은 다음과 같다.
① 다양성 : 지식인과 지식집단의 다양성이 충족될 때 변화하는 환경에 적합한 지식을 지속적으로 산출하는 것이 가능해야 한다. 미국은 이념적 성향이 다른 2만여 개에 이르는 다양한 싱크탱크가 질 좋은 보고서를 양산하며 정책 형성을 견인하고 있다.
② 활발한 상호작용 : 지식생태계를 구성하는 주체 간의 토론과 논박, 경쟁, 협력 등 상호작용을 통해 새로운 지식의 창출은 물론 지식의 복합화가 가능해야 한다. 네덜란드는 공공-민간-시민 부문이 장기적 연대관계를 구축하고 문제 해결적 정책지식을 활발하게 교환하고 있다.
③ 적절한 선별 메커니즘 : 창출된 정책지식의 현실 적합도를 평가하고, 선별하여 정책에 반영할 수 있는 제도적 기반이 갖추어져야 정책지식의 현실성이 제고된다. 미국은 대부분의 정책 이슈에 대해 광범위한 정부용역시장에서 연구집단 간의 경쟁을 통해 검증된 정책지식을 선택하고 있다.

한국의 정책지식 생태계는 건강한가?
- 한국 정책지식 생태계에 대한 날카로운 진단과 주요 국가들의 정책지식 생태계의 특징 비교

한국의 정책지식 생태계에 대한 진단을 위해 이 책에서는 한국 정책지식 생태계의 역사적인 발전과정을 추적하고 있다. 또한 미국, 독일, 일본, 중국, 네덜란드의 정책지식 생태계를 비교분석의 틀을 마련하여 분석하였다. 역사적․문화적․제도적 차원에서의 정책지식 생태계의 환경 비교, 정책지식 생산의 다양성을 보기 위한 정책지식 생태계의 구성 비교, 정책지식의 유통과 소비 유형을 보기 위한 정책지식 생태계의 상호작용과 선별을 살펴보고 환경 변화에 따른 정책지식 생태계의 변화를 살펴봄으로써 한국 정책지식 생태계의 진화 모형을 도출하고 있다. 먼저 2003년부터 2005년에 걸쳐 쟁점이 되었던 주요 정책현안에 정책지식이 얼마나 투입되고 정책지식생산자간에 상호작용은 어떠한지, 그리고 정책지식의 선별메커니즘은 제대로 작동하고 있는지 등에 대해 입체적인 분석을 시도하였다. 각종 학술 및 언론매체를 통해 전개된 쟁점들에 대한 논의를 정책지식 생산 및 소비 주체 간의 개념의 공유 및 인용관계를 중심으로 사회연결망 분석을 하였다. 한국의 정책지식 생태계가 건강한가에 대한 진단은 9개의 이슈(‘행정수도 이전’ 논의, ‘국가보안법 폐지’ 논의, ‘이라크 파병’ 논의, ‘고교평준화’ 논의, ‘기업지배구조 개선’ 논의, ‘부동산 정책’ 관련 논의, ‘증세-감세’ 논쟁, ‘국민연금제도 개선’ 논의)의 논의 구조를 중심으로 네트워크 분석을 시도하였다. 이러한 분석을 토대로 건강한 정책지식 생태계의 3대 관점에서 바라볼 때 한국의 정책지식 생태계는 다음과 같이 파악할 수 있다.

한국 정책지식 생태계의 다양성
다원화, 민주화, 세계화로 대표되는 정책 환경의 구조적 변화와 함께 정책 사안들도 점점 다원화, 다층화, 복잡화되고 있는 이때, 과거보다 다양한 연구자 및 연구집단이 정책지식 생산에 참여하고 있는 것은 분명하다. 합의 도출, 정책 조정, 정책 집행 등의 임무가 갈수록 난해해지면서 고도로 전문화된 형태의 정책지식이 필요해지자 정부기구들도 세분화되고 있으며, 정책결정 과정에 참여시켜야 할 이해당사자의 수 또한 급격히 증가하고 있다. 그간 공공 영역 일변도에서 민간 및 시민 영역의 연구기관이 참여하면서 정책 생산이 다변화되고 있는 것도 두드러진 변화이다. 그리고 외환위기 이후에는 공공 부문 연구소들의 지배구조가 변화하고, 정치 부문 및 시민사회 부문의 연구기관들이 양적으로 확대되면서 영향력 또한 커지고 있다. 그러나 콘텐츠 분석을 통해 한국 정책지식 생태계의 네트워크 구조를 파악하여 유사한 내용의 공유관계와 다양한 의견그룹의 존재 여부를 확인한 결과 아직 다양한 의견그룹의 형성과 분화가 미진한 것으로 보인다. 네트워크 구조가 밀집되어 있다는 것은 정책지식 생산자들 간의 다양한 시각이 부족하다는 것을 시사하는 것으로 정치․사회 이슈의 경우 논의에 활용된 정책지식들이 차별적이지 못하다는 것을 나타낸다. 또한 경제 이슈의 경우는 논의에 활용된 정책지식들이 비교적 다양하지만 의견 그룹이 충분히 분화되어 있지 못한 것으로 나타났다. 정치․사회 이슈에 비해서 논의의 밀집 정도가 상대적으로 낮기는 하지만 소수의 전문가들의 연구결과를 바탕으로 전체 논의구조가 형성되고 있었다.

한국 정책지식 생태계의 상호작용
다원 사회에 필요한 정책지식을 자생적으로 축적할 수 없는 하향식 구조(top-down)가 내적 상호작용의 부실화를 초래하고 있는 것으로 나타났다. 연구기관들이 여러 부문에서 고르게 성장하고 있지만, 하향식 논의구조가 지배적이어서 생태계 내에서의 경쟁과 협력이 부진하여 수평적 상호작용이 부족한 것으로 분석되었다. 이러한 결과는 문헌 작성자 간의 인용관계를 분석한 결과(807명의 저자 중 488명이 타인에 의해 인용되지 않아 상호작용이 미약함을 시사)로도 알 수 있었다. 또한 한국의 정책지식 생태계는 대외의존도가 높다는 특징을 드러내고 있는 것으로 나타났다. OECD(58건), UN(28건) 등 8개 해외 기관의 보고서가 190번 인용된 데 비해 동수의 국내 연구기관이 인용된 것은 142회에 그쳤다. 그러나 9개의 이슈가 대부분 국내 정책 현안이므로 국내 정책지식의 인용이 해외 정책지식의 인용을 훨씬 웃도는 것이 정상적인 것이다. 그럼에도 해외 기관의 정책지식의 의존도가 높다는 것은 아직 한국적인 현실에 적합한 정책지식을 풍부하게 창출하지 못하고 있다는 것을 시사하는 것이다.

한국 정책지식 생태계의 선별 메커니즘
과거 정부 주도 발전 모델하에서는 정부 부문에서 정책지식 생산과 소비를 통제하였다. 박정희 정부에서는 산업화라는 정책 목적에 부합하는 정책지식의 축적과 활용이 제한적이나마 이루어진 것으로 평가되지만 정책지식의 교류 방식이 수직적이었으며, 연구기관의 자율성이 부족하다는 점에서 환경 변화에 능동적으로 적응하는 데는 한계가 있었다. 1980년대 이후 사회변동 과정에서 정부가 수직적으로 통제하는 정책지식 선별 메커니즘이 해체된 이후 새로운 모델의 정립이 지연되어 정책지식 생산 주체와 소비 주체 간의 관계가 역사적 맥락과 제도 변화를 따라가지 못해 정책 혼선의 한 원인이 되고 있다. 이 책에서 살펴본 주요 국가의 정책지식 생태계의 발전 경로에 따라 정책지식의 선별 유형은 다음의 세 가지로 구분될 수 있으나, 현재 한국의 정책지식 선별은 무정형의 상태라고 할 수 있다.

정책지식 선별의 유형
맞춤형 선별-정부의 가이드라인과 방침에 정책지식 생산을 접근시킴-중국, 일본, 한국(1987년 이전)
협조형 선별-생산 주체와 소비 주체가 장기적 협력을 통해 정책지식 선별-독일, 네덜란드
시장형 선별-광범위한 정부용역 시장에서 경쟁을 통해 검증된 지식 선별-미국

대한민국 정책지식 생태계의 활성화를 위한 7가지 조건

이러한 분석 결과를 바탕으로 연구진은 한국 정책지식 생태계 활성화를 위한 인위적인 노력을 촉구한다. 성공적인 자연 생태계 복원사업처럼 정책지식 생태계도 정부를 비롯한 정책지식 생태계 주체들의 협력적 노력을 통해 빠른 시간 내에 틀을 갖춰나갈 수 있음을 주장하면서 생태계의 일반론으로부터 추출한 7가지 활성화 조건을 고루 갖춘 정책지식 생태계는 퇴행적 위기상황에서도 이를 탈출하여 발전의 활력을 회복하는 것이 가능하며, 각 활성화 조건의 효과를 시뮬레이션을 통해 간접적으로 증명하고자 하였다.

정책지식 생태계 활성화를 위한 7가지 조건은 다음과 같다.
먼저 점점 복잡해지는 정책환경을 고려하여 정책과제를 해결하기 위해서는 외부 지식의 내부로의 고른 유입이 필요하며 동시에 우리나라와는 다른 토양에서 만들어진 정책지식이 갖는 편향성을 극복하기 위해서는 맹목적으로 받아들이지 않고 주체적인 선별과정을 거쳐 수용하는 주체적 열림의 자세가 중요하다.
둘째, 정책지식 생산자가 다른 지식을 받아들이기 위해서는 그 지식을 만든 생산자의 능력과 가치에 대한 존중이 필요하다는 점에서 사회적 신뢰가 필요하다. 사회적 신뢰는 지식사회의 전문가 시스템을 유지시키는 핵심적인 요소로서 이것이 전제될 때만이 복합적 정책지식에 대한 토론이 가능하다.
셋째, 정책과제 해결에 필요한 다양한 지식기반의 사전 확보를 위해서는 생산자들의 지속적인 지식 분화와 통합 노력이 필요하다. 전문적 지식생산자와 통합적 지식생산자의 공존 속에서 지식의 전문화와 통합을 통해 정책지식의 다양성 형성 정도가 증대하는, 다시 말해서 구조화된 다양성이 존재할 때 끊임없이 변화하는 현실에 대해 적절히 대응하고 신속히 적응하는 것이 가능한 것이다.
넷째, 정책지식 생산자들이 고립되지 않고 협력을 통해 다양한 지식 통합의 기회를 갖기 위해서는 생산자들이 자주 만날 수 있는 다양한 소통구조가 필요하다. 바로 효율적 지식순환 메커니즘이 구축될 때, 지식생태계의 구성원 사이에 정보와 지식의 교류 비용이 낮아지고 그 빈도가 높아질 수 있는 것이다.
다섯째, 소통하는 생산자들끼리 서로 다른 지식을 조율하고 통합하려는 능력과 동기를 갖춘 관계가 필요하다는 점에서 정책지식 생산자 간의 생성적 관계가 중요하다.
여섯째, 정책지식 산물이 공정히 평가, 선별, 보상되어 적응력이 낮은 생산자가 퇴출되고 새로운 생산자가 진입할 기회 확보되는 생태계의 자기조절능력이 필요하다.
마지막으로 소수의 지배적 생산자들이 생태계를 과점하여 정책지식 생산구조를 저해하는 문제가 심화되기 전에 이를 예방적으로 해소하는 조치가 구비되어야 하는데, 지식의 신화화를 경계하고 자극을 활성화하여 중장기적 발전 계기를 마련하는 기제로서 새로운 시도가 주기적으로 필요하다. 새로운 시도는 미국의 아폴로 계획처럼 기존 내부 지식의 범위를 뛰어넘어 새롭고 창조적인 지식을 요구하는 도전적인 과제를 제기하고 그 해결을 통한 적응을 시도하는 것이다.

정책지식 생태계 활성화 조건에 입각한 주체별 실천과제 제시…

이 책에서는 정책지식 생태계의 활성화 조건에 입각하여 정책지식 생태계의 각 주체들이 건강한 정책지식 생태계를 조성하기 위해 실천해야 할 과제를 제시하고 있는데 이를 요약하면 다음과 정리할 수 있다.
첫째, 다양성을 증진해야 한다. 이를 위해서 서로 다른 생각을 수용할 수 있는 사회적 용인의 수준을 높이는 것이 가장 큰 과제이다. 이와 함께 복합지식을 만들어낼 수 있는 ‘지식통합자’를 중심으로 구성한 정책자문회의를 운영하는 한편, 국회에는 정책지식 생산기능을 보강할 수 있는 연구소를 추가로 설립해야 할 것이다.
둘째, 상호작용이 활발하게 이루어질 수 있는 환경을 만들어야 한다. 정부나 국회 등 정책지식 소비자가 위치해 있는 인근에 정책지식 클러스터를 조성하여 생산․소비 주체간의 긴밀한 관계를 유도하고, 대학의 학제적․통합적 연구에 획기적인 인센티브를 제공하며, 일부 국책연구소의 거버넌스를 재설계하는 것 등이 주요한 실천과제가 될 것이다.
셋째, 적절한 선별 메커니즘을 정립하여야 한다. 독립적 싱크탱크에 대해 민간 기부 등을 활성화할 수 있는 제도적 기반을 마련하고, 좋은 정책지식이 창출될 수 있도록 연구자금 지원, 사회적 명예 부여, 공직 진출 등 체계적 보상이 이루어져야 한다.