한국 정치 개혁 20년의 실험

지난 1987년 직선제 개헌부터 현재의 이명박 정부까지 20여년에 걸친 우리나라의 민주주의 역사를 정치개혁의 관점에서 종합적으로 고찰, 분석한 책이 나와 관심을 끌고 있다. 그동안 정당, 선거 등 단편적인 주제를 중심으로 한 분석서는 있었지만 정치개혁의 이론과 역사를 중심으로 87년 6월 항쟁 이후를 살핀 책은 없었다는 점에서 의의가 있다는 평가다.
장 훈 중앙대 교수는 신간 《20년의 실험: 한국 정치개혁의 이론과 역사》(나남)에서 “마치 청년처럼, 20년의 역사를 쌓아온 한국 민주주의는 오늘날 불확실성과 가능성을 모두 품고 있다”며 “이론적으로는 선진화 담론과 민주주의 위기론이, 현실에서는 민주주의에 대한 자부심과 불만이 교차하고 있다”고 현재 한국 정치상황을 진단했다. 그는 구체적 진단 항목으로 △대통령제와 여소야대 △정치개혁의 사상 △대통령 후보 경선제 △국회의원 선거제도 △디지털 신세계와 정당정치 △정당의 위기와 대안조직의 도전 등을 거론하고 있다.
《20년의 실험》은 또 이명박 정부 집권 2년을 평가하며 다가올 6ㆍ2 지방선거에 주목하고 있다. 장 교수에 따르면 취임 첫해 촛불집회 등으로 기능부전에 빠진 현 정부가 집권 2년차에서 놀라운 정치적 컴백을 이뤄낸 배경은 ‘중도 실용 노선’이다. 중산층과 서민 살리기에 집중하는 중도실용을 강조하면서 20%대의 지지도가 50%를 상회하는 수준까지 끌어올렸다는 것이다.
하지만 이같은 상황이 지속되리라는 보장은 없다. 실질적인 중간평가인 6ㆍ2 지방선거의 결과에 따라 이 대통령이 87년 이후 전임 대통령들처럼 극심한 레임덕에 시달릴 가능성이 크기 때문이다. 저자는 관건을 세종시 사안으로 보고 있다. 세종시 문제는 △분권(分權) 철학과 집권(集權) 철학의 갈등 △수도권 지역주의와 충청 지역주의의 갈등 △집권 여당의 추진능력과 야당 반대능력의 갈등 △여당 내부의 파벌 갈등 등 네가지 요소를 골고루 담아둔 판도라 상자이기 때문이다.
한편 이념과 세대, 지역주의 등 전통적인 변수가 6ㆍ2 지방선거에 미칠 영향도 관심을 끌고 있다. 강원택 숭실대 교수의《한국 선거정치의 변화와 지속: 이념, 이슈, 캠페인과 투표참여》(나남)에 따르면 과거 선거 때마다 등장했던 지역주의는 이제 실질적 정책적 이해관계에 기반한 갈등으로 바뀌고 있다. 같은 지역 출신이라도 어디에 거주하느냐에 따라 투표 형태에 현격한 차이를 보이고 있다는 것이다.
또 하나 흥미를 끄는 점은 이미지 선거에 대한 일반의 환상이다. 강 교수는 지난 2006년 서울시장 선거에 출마, 이미지 선거를 이끌었던 오세훈 후보와 강금실 후보를 분석한 끝에 “사실상 이미지 선거의 영향력은 매우 제한적”이라는 결론을 내리고 있다. 실제 투표선택에서 정당 요인의 중요성이 가장 두드러졌다는 것이다. 이는 현재 예상되고 있는 오세훈-한명숙 대결(또는 나경원-한명숙) 역시 기존 정당 지지에 따라 결과가 좌우될 가능성이 크다는 점을 시사하고 있다.


한국 정치개혁의 이론과 역사(내용 요약)

1부의 1, 2장에서는 한국의 정당정치를 설명하는 두 가지 이론인 ‘거시구조론’과 ‘미시제도론’을 한 축으로 ‘계승형 카르텔 정당체제’시기(1987～2002)와 ‘유목형 정당체제’시기(2002년 이후～현재)의 시기별 구분을 다른 한 축으로 삼아 지난 20년을 되돌아본다. 3장에서는 민주화 이후 반복된, 대통령과 야당이 지배하는 국회와 분점정부(여소야대) 현상의 배경을 대통령 선거제 등 제도적 요인과 지역주의 등 사회적 요인을 바탕으로 살펴본다.
2부에서는 아이디어, 이론 차원에 머물러있던 정치개혁의제가 현실정치에서 힘을 발휘하는 개혁안이 되는 과정과 그 이후 실천의 차원에서 개혁안이 가져오는 결과, 예상치 못한 결과의 ‘보이지 않는 효과’ 등을 탐구한다. 4장에서는 정치를 슬림화하자는 경량화 사상이 어떻게 어떤 경로로 정당지구당 조직의 폐지로 이어졌는지 살펴보는 것을 통해서 아이디어가 개혁안이 되는 과정을 알아본다. 5장에서는 노무현 현상을 가져온, 2002년 대선에서 처음 도입된 경선제의 의도하지 않았던 결과와 효과를 다룬다. 6장에서는 지역구 투표와 비례대표 투표를 별도로 하는 혼합형 선거가 의도한 대로 군소정당의 국회 진출을 용이하게 만들었는지, 지역대결을 완화했는지, 정당정치의 대표성이 높아졌는지를 살펴본다. 7장에서는 87년 성취된, 민주화의 상징이며 동력인 대통령 직선제 회복이 과연 제왕적 대통령에 대한 개혁의무를 제대로 수행하고 있는지 알아본다.
3부에서는 과거 역사에서 시선을 돌려 미래를 전망한다. 8장에서는 새롭게 열린 디지털 세계에서 한국의 정당정치가 어떠한 변화를 맞게 될지―디지털 세계에서는 시민과 당원들이 주체적으로 정당활동에 참여하는 ‘참여혁명’이 가능해서 정당들이 ‘열린 조직’으로 거듭날 수 있을지, 아니면 디지털 ‘신’세계가 수반하는 정보의 격차가 당원과 시민들 사이에 새로운 불평등을 낳아 이 현상이 정당의 분열로 이어질지 등―를 고찰해본다. 9장에서는 2000년 총선에서 돌풍을 몰고 왔던 총선시민연대의 등장과정을 밝힘으로써 현재 정당과 공존하며 경쟁하는 (잘 훈련된, 내적 규율이 강하면서 정치적으로도 기민한) 시민단체의 미래를 예상해본다. 10장에서는 매 행보에 수많은 논란과 극명한 찬반을 동반하는 이명박 정부를 탐구한다. 이명박 정부 출범의 의미, 임기 첫해에 기능정지에 빠진 까닭, 그러다 2년 차에 들어서서 중도실용을 앞세우며 지지도를 회복한 이유 등을 바탕으로 한국 보수세력의 과제를 살펴본다.

머리말 5 제1부 살아있는 역사 제1장 민주화 20년의 정당정치: 회색지대 속의 현실과 이론의 전개 　1. 서론: 성숙과 정체 사이의 정당현실과 이론 15 　2. 통합적 분석틀을 찾아서: 미시접근과 거시접근의 통합 19 　3. 정당정치 현실의 진화: 계승형 카르텔체제에서 유목형 정당정치로 25 　4. 민주화 이후 과거의 지속: 계승형 카르텔 정당체제와 이행, 역사, 제도의 중층구조 28 　5. 정당정치의 새로운 진화: 유목형 정당정치의 등장(2002년 이후)과 제도, 담론, 사회변동 35 　6. 결론 40 제2장 과거의 지속: 민주화 이후 카르텔 정당체제의 형성 　1. 서론 43 　2. 대안적 분석틀의 모색: 카르텔 정당체제의 구조적, 제도적 기원과 역사제도주의 48 　3. 카르텔 정당체제의 형성과 전개과정 53 　4. 구조, 제도, 역사, 행위자와 카르텔 정당체제의 형성: 보수적 민주주의로의 이행과 배제적 정치제도의 선택과 유지 55 　5. 결론 73 제3장 대통령제와 여소야대: 불안정성의 정치사회적 기원 　1. 서론 75 　2. 민주화 이후 분점정부의 양상 80 　3. 다당제-대통령제 정부의 역설: 선거제도, 균열구조, 선거주기 82 　4. 선거연합 회피의 역설 91 　5. 결론 101 제2부 정치개혁의 이론과 실천 제4장 정치개혁의 사상: 규범, 이익, 경로의존의 조정자 　1. 서론 107 　2. 합리적 행위자론과 역사제도주의의 한계: 행위자 이익과 경로의존성은 왜 2004년 지구당 폐지를 설명할 수 없는가? 111 　3. 제도개혁의 사상과 지구당 폐지: 이익, 제도, 규범의 조정자로서의 개혁사상 120 　4. 사례의 분석: 2004년 지구당 폐지와 개혁사상의 역할 123 　5. 결론 135 제5장 보이는 목표와 보이지 않는 결과: 대통령후보 경선제의 역설 　1. 서론 139 　2. 한국과 미국 민주당 예비선거제의 도입과 확대의 과정 142 　3. 개혁의 효과: 의도한 목표-참여의 확대와 대표성 제고 151 　4. 개혁의 의도하지 않은 효과: 정당 구조의 변동 160 　5. 결론: 또 다른 개혁의 시작 169 제6장 국회의원 선거제도의 개혁: 혼합형 선거제도의 실험 　1. 서론 173 　2. 이표병립제 혼합형 선거제도 개혁의 목표: 대표성, 지역주의, 군소정당의 문호개방, 그리고 중용효과 177 　3. 제도개혁은 목표를 이루었나?: 이표병립제 혼합형 선거제도 효과의 평가 188 　4. 결론 201 제7장 대통령의 두 얼굴: 제왕적 대통령과 레임덕 대통령 　1. 서론: 한국 민주주의와 제왕적 대통령 205 　2. 제왕적 대통령-전반기의 얼굴: 김대중 정부의 남북정상회담 추진과정을 중심으로 208 　3. 레임덕 대통령 223 　4. 결론: 두 얼굴의 대통령 구하기 229 제3부 새로운 출발에 서서 제8장 디지털 신세계와 정당정치가 만날 때: 장밋빛 미래 혹은 위험한 관계? 　1. 디지털 신세계와 정당정치: 두 개의 장밋빛 신화 234 　2. 민주화 이후 정당정치의 현주소: 디지털 정당의 과제와 대안의 출발선 237 　3. 디지털 신세계와 정당정치: 가능성의 세계 243 　4. 디지털 신세계와 정당정치: 위협 요인들 246 　5. 제안들 250 제9장 정당의 위기와 대안 조직의 도전: 2000년 총선시민연대의 사례 　1. 서론 253 　2. 분석의 틀: 대안적 운동의 필요조건과 충분조건 256 　3. 정당의 위기와 대안조직의 조직역량: 필요하지만 충분하지 않은 조건 259 　4. 정치적 기회구조의 변동과 총선연대의 대안운동 266 　5. 정치적 의미구성과 총선연대의 대안운동 272　 　6. 결론 279 제10장 이명박 정부 2년의 실험: 보수의 능력? 혹은 보수-진보의 수렴? 　1. 서론: 이명박 정부 2년의 롤러코스터 283 　2. 의욕적 실험에서 부분적 타협으로(2009년): 대처(Thatcher)의 길에서 처칠(Churchill)의 길로 285 　3. 집권 첫해의 실험과 좌절: 능력 민주주의의 등장과 변화하는 환경(2008년) 288 　4. 2010년: 예고된 분수령 혹은 새로운 출발? 292 논문출처 299 참고문헌 301 찾아보기 317