서 문

2019년 2월 말 제2차 북미정상회담이 결렬되면서 2018년 초부터 시작된 한반도 비핵화를 향한 여정이 중대 기로에 놓였다. ‘회담 결렬’이라는 다소 뜻밖의 결과가 나온 이후 그 배경을 놓고서 다양한 이유가 나오고 있으며 추후 북미 회담의 재개 가능성과 북한의 비핵화에 대한 우려가 제기되고 있다. 이런 상황에서 우리 정부는 북미대화의 모멘텀을 유지하기 위해 미국을 비롯한 국제사회와 긴밀히 공조하고 있으며, 특히 유럽연합(EU) 외교.안보 고위대표를 예방하는 등 북한 비핵화와 한반도 평화 정착을 위해 EU국가들로부터의 건설적인 역할을 당부하고 있다.
우리 정부가 북한 비핵화를 위해 EU의 역할에 주목하는 데에는 EU가 지금까지 북한 비핵화와 한반도 평화 정착을 위해 적극적인 노력을 해오고 있기 때문이다. EU는 유엔 안보리 대북 결의를 충실히 이행하는 한편, 독자적인 추가제재 조치까지 취함으로써 대북 제재에 있어서 국제사회를 선도하고 있다. 이에 더해 EU는 북한 인권문제 개선을 위해서도 많은 노력을 경주해왔다. EU는 매년 UN의 북한인권결의안 채택을 주도하고 있으며, 유럽의회 또한 5차례에 걸쳐 자체적으로 대북 인권 결의안을 채택한 바 있다. 아울러 EU는 1995년 북한의 홍수피해를 계기로 시작된 대북 인도적 지원 사업을 정치적 문제와 분리하는 것을 기본원칙으로 하고 있다. 특히 최근 북한이 식량난을 호소하며 유엔 산하 국제기구들에 지원을 요청하는 상황에서 EU는 북한의 인도주의적 상황과 지원 필요성에 대한 현지 실태조사를 하는 등 제재국면에서도 대북 인도적 지원을 위해 많은 노력을 기울이고 있다.
그렇다면 EU는 어떠한 이유에서 북한 비핵화와 인권문제, 그리고 인도적 지원에 공을 들이고 있는가? EU의 대북정책은 EU 고유의 외교정책적 정체성에서 비롯된다. 규범세력으로서의 외교적 행위자를 자처해온 EU는 규범적 가치 실현에 기여한다는 외교정책적 목표를 가지고 있다. EU는 대외정책을 추진함에 있어서 민주주의, 인권, 법치의 실천적 모범을 보임으로써 규범적 가치의 실천자로서의 면모를 보이고 있다. 물론 EU의 외교정책이 규범적 이상만을 기준으로 수립되고 이행되는 것은 아니다. 실리의 확보 또한 매우 중요하게 고려되고 있다. 다만 규범과 실리 양자가 충돌할 경우 규범세력으로서의 EU의 역할에는 많은 한계가 뒤따른다. 이를테면 EU 차원의 규범적 외교정책이 개별 회원국의 실리적 외교정책과 서로 충돌된다면 회원국들은 EU의 규범적 외교정책에 제동을 걸게 된다.
한편 미국의 대북정책과는 달리, 북한문제에 대해서 EU의 대북정책이 규범과 실리가 큰 모순 없이 실행될 수 있는 이유는 EU가 북한에 대해 중대한 이해관계를 갖고 있지 않는다는 점에서 기인한다. 북한은 EU에 실질적인 안보위협이 되는 것도 아니고 경제적 교류의 파트너로서의 의미도 크지 않다. 지리적으로 매우 멀고, 교역과 투자 관계도 미미한 상태이므로 북한에 대해서는 EU 차원의 규범적 외교정책이 회원국들의 반대에 부딪히지 않고 수행될 가능성이 높다. 특히 최근 들어 EU가 북핵문제나 북한인권문제에 대해 회원국들의 큰 반대 없이 목소리를 높여 강경한 입장을 취할 수 있는 것도 이 때문이다. 이점에서 북한은 EU가 규범세력으로서의 면모를 확립해 나감에 있어서 매우 적합한 외교정책 대상이라 할 수 있다.
다만 현 시점에서는 제재의 수준과 범위가 점차 강화되고 있으며, 그로인해 EU와 북한의 관계 또한 경색 국면에 처해있는 것이 현실이다. 그러나 양자 간 대화와 교류의 채널이 완전히 닫혀 진 것은 아닐뿐더라 북한 또한 대화 창구로서의 EU에 대한 기대를 저버리지 않고 있다는 점에서 향후 한반도 정세의 변화를 위한 돌파구를 모색함에 있어서 EU가 매우 중요한 역할을 할 수 있을 것이다. 그동안 크게 주목받지 못했지만 EU는 북한과의 오랜 대화의 경험이 있어 북한에 대한 매우 유용한 정보를 가지고 있으며, 특히 북한과도 긍정적인 관계를 유지하고 있다. 따라서 우리의 입장에서는 북한문제에 있어서 유럽과 보다 더 긴밀한 관계를 유지하는 가운데 정보를 공유하고 대화와 지원, 제재와 압박에 있어 공조를 더욱 활성화하기 위한 방안을 모색하는 것이 그 어느 때보다 중요하다.
이상의 문제의식을 토대로 본 연구총서는 규범세력으로서의 뗘의 외교정책적 정체성이 구체적으로 무엇을 의미하며, EU의 외교정책의 규범적 지향성이 대북정책에 있어 어떤 의미를 갖는지를 분석한다.
본 연구총서는 크게 세 부분으로 구성된다. 제1부에서는 EU 외교정책의 규범적 지향성이 대북 정책에 있어 어떤 의미를 갖고 있으며 양자 간 관계가 어떻게 변화해 왔는지가 분석의 주된 초점이 된다. 제2부에서는 규범세력으로서의 EU의 외교정책을 핵, 인권, 인도주의적 지원 세 부분으로 나누어서 살펴본다. 나아가 제3부에서는 북한의 對 EU정책이 어떻게 변화해 왔는지 그 특징을 분석하고 정책적 대안을 제시한다.
먼저 제1부의 주제는 ‘가치의 구현과 이익의 실현’이며, 이 부분이 본 연구총서의 도입부(introduction) 성격을 갖는다. 제1부의 저자인 최진우와 김새미는 북한이 유럽에게 별다른 안보위협이 되는 것도 아니고, 양자관계의 발목을 잡고 있는 과거사와 정치적 갈등을 야기할 만한 특별한 현안이 없음에도 불구하고, 근래에 왜 EU가 북한에 대해 강경책으로 일관하고 있는지에 대하여 살펴보고 있다. 이를 위해서 저자들은 미국과의 차별성에 근간을 두고 있는 EU의 ‘규범세력(normative power)’으로서의 외교정책적 정체성에 주목하면서 EU의 대북정책을 분석하고 있다. 저자들은 EU가 북한의 핵 문제가 규범세력으로서의 외교적 입지를 구축할 수 있는 기회로 활용될 수 있음을 인지했으며, 한반도 문제에 대한 발언권 강화를 계기로 동아시아 지역과의 관계를 심화, 발전시킬 수 있는 전기를 마련했다는 점에 주목했다. 또한 저자들은 EU가 북핵 문제에 대해 강경한 입장을 취하는 것이 대테러전쟁의 수행과정에서 소원해졌던 미국과의 관계를 회복하는 것과 밀접한 연관성이 있음을 밝히고 있다.
다음으로 제2부의 연구들은 EU의 대북정책을 핵문제, 인권문제, 인도적 지원문제를 중심으로 살펴보고 있다. 먼저, 박영민의 연구는 EU의 ‘비판적 관여정책(critical engagement)’이 형성되는 과정을 통해 EU의 대북정책을 이해하고 정책적 시사점을 도출했다. 구체적으로 저자는 2002년 제2차 북핵 위기가 발생하면서, EU가 대북 지원에 있어서는 유보적인 태도를 견지하는 가운데 핵문제와 관련하여 강경한 입장으로 방향을 수정했다고 분석했다. 저자는 EU의 북한 핵을 바라보는 인식이 바뀌면서, EU는 대북정책에 있어서 다음과 같은 세 가지, 즉 한반도에서 긴장완화, 북한 핵무기와 중장거리 미사일 등 대량살상무기 확산방지, 북한의 인권과 사회경제적 상황을 개선한다는 원칙을 강조하게 됐다고 설명한다. 또한 저자는 EU는 북한에 대한 비판적 관여를 통해 규범세력으로서의 자신의 정체성을 발현하고자 노력을 했다는 점에 주목했다. 다만 저자는 EU는 북핵 문제의 해결에 있어 UN 안보리의 경제제재와 독자적인 제재조치를 이행하면서도 북한에 대한 대화와 인도적 지원, 그리고 인권문제를 해결하기 위해 지속적인 노력을 해왔다는 점을 강조한다. 나아가 EU와 EU 개별 국가들이 북한과의 관계 속에서 축적한 경험과 관련된 정보들을 공유하고 우리 정부의 대북정책에 반영하기 위한 1.5트랙의 한국-EU간 대화가 안정적으로 지속될 필요가 있음을 강조했다.
모춘흥과 최진우의 연구는 규범세력임을 표방하는 EU의 대북한 인권정책이 어떠한 방식으로 추진되는지를 이론적 차원과 실증적 차원의 측면에서 살펴보고, 이를 토대로 EU의 대북한 인권정책의 특징과 한계를 분석했다. 구체적으로 저자들은 EU의 대북한 인권정책을 최진우와 김새미의 연구에서 제시한 규범세력이라는 개념을 가지고 설명한 후, 북한에 대한 EU의 규범외교가 어떻게 발현되고 확산되는지를 규범 확산 메커니즘이라는 이론을 가지고 고찰했다. 뒤이어 저자들은 EU의 대북한 인권정책은 EU-북한간의 양자차원, 국제사회의 협력을 도모하는 다자차원, 그리고 유럽의회 차원의 독자적 대북 인권결의안을 채택 등의 측면에서 다각적으로 추진돼 왔음을 분석했다. 특히 저자들은 EU가 2005년 이후 매년 유엔 북한인권결의안 채택을 주도하고, EU 의회차원에서 독자적으로 북한인권결의안 채택을 주도해온 노력이 EU 대북정책의 중요한 축을 이루고 있다고 분석했다. 다만 저자들은 EU가 북한이 양자차원의 인권개선 요구에 소극적인 태도로 임하고 있는 것으로 판단하면서 북한 인권문제를 유엔 등 다자간의 틀로 이동시킨 것이 거꾸로 EU의 대북 지렛대 효과를 반감시켰다는 점을 지적했다. 이에 저자들은 한국 정부는 EU의 대북정책이 가지고 있는 특징과 한계를 보다 면밀하게 분석할 필요가 있음을 강조했다.
차승주의 연구는 EU의 대북 인도적 지원을 주된 특징과 전개과정, 그리고 현황을 중심으로 살펴보고, 이를 토대로 EU의 대북 인도적 지원의 시사점을 분석했다. 저자는 EU의 대북 인도적 지원은 초기에는 주로 긴급구호 형식으로 이루어졌지만, 점차 북한이 처한 경제위기의 근본적인 원인을 해소하고 개선방안을 모색하는 방식으로 변화됐음을 규명했다. 특히 저자는 1998년 이후 EU 집행위원회가 대북 인도적 지원의 수송과 전달을 담당함으로써 원조의 효율성과 질을 향상시키기 위한 창구로서 기능하고 있다는 점을 분석했다. 또한 저자는 EU의 대북 인도적 지원은 EU 차원의 지원과 별개로 개별 회원국가 차원에서도 꾸준히 이루어지고 있으며, 다른 국가들에 비해 상대적으로 개발지원의 성격이 강하다는 점을 강조했다. 아울러 저자는 EU는 북한의 핵실험과 탄도 미사일 관련 프로그램, 인권 문제 등을 포함한 정치?안보 문제와 인도적 지원은 분리한다는 원칙 하에서 대북 인도적 지원을 지속하고 있다는 점을 강조했다. 이러한 분석을 토대로 저자는 EU의 대북 인도적 지원이 한반도에 주는 시사점을 다음과 같이 제시했다. 첫째, 확고한 원칙과 가이드라인에 따라 일관되게 추진하는 인도적 지원 방식이다. 둘째, 분야별 NGO 활동의 지원을 통한 접근 방식이다. 셋째, 정치.안보적 문제와 인도적 지원은 분리한다.
마지막으로 제3부의 주제는 북한의 對 유럽정책이다. 제3부의 저자인 정일영은 북한의 對 유럽정책이 어떻게 변화해 왔는지 그 특징을 분석하고, 이를 토대로 우리 정부의 정책적 대안을 제시했다. 또한 저자는 김정은 시대의 북한의 북한의 對 유럽정책을 새롭게 재조명했다. 구체적으로 저자는 북한의 對 유럽정책은 크게 네 시기, 즉 소련 중심의 진영외교 구축기(해방 이후 1950년대), 대유럽정책 다변화기(1960-1980년대), 생존외교를 통한 위기극복기(1990년대), 관계정상화와 유인외교의 병행추진기(2000년대 이후)로 나뉘어 변화를 거듭해 왔음을 분석했다. 이러한 분석을 토대로 저자는 북한의 對 유럽정책이 다음과 같이 세 가지 특징, 즉 강대국 우선의 편승정책, 국제적 고립을 극복하기 위한 다변외교, 경제적 이익을 달성하기 위한 실리정책을 특징으로 하고 있다는 점을 규명했다. 나아가 저자는 김정은 시대의 對 유럽정책은 북한의 핵개발과 미사일 발사 등으로 정체되어 있지만, 북핵문제가 일정한 진전을 이루고 동북아 정세가 완화되는 국면에 돌입하면 양자 간 정치대화가 재개될 수 있는 등 관계가 회복될 가능성이 높다는 점을 강조했다.
본 연구총서에 수록된 논문들은 EU의 대북정책을 핵, 인권, 인도주의적 지원으로 구분해서 분석했음에도 불구하고 공통적으로 EU가 대북정책을 추진함에 있어서 정책의 목표와 수단의 모든 면에서 규범세력으로 자리매김하고 있다는 것을 확인할 수 있었다. 구체적으로 EU는 북한 핵문제 해결과 북한 인권 상황 개선을 위한 외교적 수단으로 자체적인 결의안의 수립은 물론이요, 국제기구에서의 문제 제기, 유엔 안보리 의결에 의거한 제재조치 수행 및 추가적인 독자 제재 조치의 이행 등에서 적극성을 띰으로써 대북정책 전반에 있어서 규범세력으로서의 면모를 보여주고 있다.
아울러 본 연구총서는 그동안 한국 학계에서 북한 문제를 다룸에 있어서 크게 주목받지 않았던 유럽연합의 역할을 분석했다는 점에서 매우 시의적절한 연구라고 판단된다. 특히 최근 북한의 군사적 도발이 빈번하게 발생되면서 정부와 학계의 대부분의 관심이 미국과 중국의 역할에 주목하면서 등한시되었던 유럽연합의 역할을 분석했다는 점에서 학문적.정책적으로 매우 중요한 연구임에 틀림없다. 과거 시기 유럽연합과 북한과의 양자차원의 관계가 생각보다 우호적이었다는 점을 고려한다면 본 연구가 갖는 의미는 매우 크다. 본 연구총서의 챕터들은 바로 이러한 성찰과 고민을 담은 결과물이다. 아무쪼록 본 연구총서가 한반도 비핵화와 평화정착을 위한 학문적?정책적 대안을 제시하는데 있어서 자그마한 기여가 될 수 있기를 바란다.

2019년 12월
저자 일동