이 책은 1987년 개헌 이래 박근혜 정부까지 30년간에 걸친 한국헌정사를 고찰한 것이다. 87년 헌법은 국민의 기본권 보장과 대통령 직선제, 그리고 삼권분립을 규정했다. 특히 국회가 대통령과 동일하게 이중적 정통성(dual legitimacy)의 한 축을 이루었다. 1919년 대한민국임시정부의 국민주권 선언 이후 민주공화국을 향한 100여 년의 대장정이 비로소 완성된 것이다. 하지만 오늘날 87년 헌정체제의 개혁이 필수적이다.
❶ 1987년의 개헌협상은 민정당과 민주당의 대표위원 8인에 의한 정치회담에서 이루어졌다. 4‧19혁명 이후인 1960년에는 여야합의로 개헌되었지만, 당시 자유당은 민주당과 대등한 관계에 서지 못했다. 반면에 1987년 개헌은 양당이 상당히 대등한 입장에서 복수의 시안을 놓고 합의에 도달했다는 점에서 큰 의의가 있었다. 그러나 이 개헌은 소수당이 배제되었고, 비공식기구인 8인정치회담이 공식기구인 국회 헌특위를 대체하였다. 즉, 민주적인 절차를 무시했으며, 국회법을 준수하지 않았다. 이러한 개헌협상기구는 결과를 도출하기에는 신속하고 효율적이었지만, 참여의 확대와 책임성, 숙의성의 측면에서는 부정적이었다. 그리고 5년 단임 직선 대통령제에 중점을 두어 대통령제의 권력집중을 개혁하지 못했다. 6‧29 선언 후 개헌 국면에서 대통령제와 내각제에 대한 심도 깊은 논의가 여론에 영향을 미칠 수 없었다. “내 손으로 대통령을 뽑아보자”라는 단순 논리가 지배했기 때문이다. 1987년 8월 10일, 양당의 대표는 87년 체제의 핵심인 대통령의 위상 및 권한과 관련하여 매우 중요한 결정을 하였다. 민주 대표는 민정 대표의 주장대로, 대통령을 3공화국 헌법에서 규정한 ‘행정부 수반’만이 아닌 유신 헌법과 5공화국 헌법에 규정한 ‘국가의 원수’ 지위에 그대로 존치시켰다. 즉, 과거 권위주의 시대와 같이 실질적으로 3권을 통할하는 대통령의 지위를 개혁하지 않은 것이다. 이는 87년 체제의 근본적 문제로서, 오늘날 최대의 정치 현안이자 새로운 개헌을 주장하는 근거가 되었다.
❷ 1990년대 김영삼·김대중 정부의 개헌 논의는 주로 선거에서의 승리를 위해서 정당 간의 연합을 촉진시키는 역할을 했다. 이 점이 김영삼, 김대중, 김종필이 이끈 ‘전기 87년 체제’의 특징이다. 그 사례는 1990년 민정당, 민주당, 공화당의 3당 합당과 1997년 국민회의와 자민련의 DJP연합이다. 둘 다 정당 간 연합을 명분으로 내각제 개헌이 제시되었으며, 동시에 차기 대통령 선거에서 승리하기 위한 목적을 가지고 있었다. 그런데 1990년대에 정치현상을 관통하는 하나의 개념은 “민주화의 역설”이다. 이 역설은 첫째, 여소야대 국회에서의 입법교착으로 인한 것이었다. 주로 대통령과 여당의 국정 아젠다에서 입법교착이 발생했다. 그 이유는 87년 체제의 대통령제가 승자독식제이기 때문이다. 둘째, 대통령 5년 단임제로는 책임정치와 국정과제의 연속성을 보장할 수 없게 되었다. 임기 제한보다 권력을 제한하는 수단은 없다. 5년 단임제도 민주화 이전 장기집권의 폐해를 막기 위해 도입되었다. 또한 연임을 제한하고 있기 때문에, 재선을 의식하지 않고 포퓰리즘보다 신념에 따라 국정을 운영할 수도 있다. 그러나 대통령이 국정과제를 제대로 수행하기에 5년의 대통령 임기는 너무 짧다. 임기 중 중간평가의 성격을 지닌 총선이나 지자체 선거가 있기 때문에, 실제로 국정운영에 집중할 수 있는 기간은 매우 짧다. 그 결과 87년 이후 국가의 주요 과제나 장기 과제를 추진할 수 없게 되었다. 셋째, 민주화 이후에도 제왕적 대통령의 폐단이 근본적으로 개선되지 않고 지속되고 있다.
❸ 2003년 노무현 정부의 출범을 기점으로, 1987년 민주화 이후 30년에 걸친 헌정체제는 ‘전기 87년체제’와 ‘후기 87년 체제’로 나누어 볼 수 있다. 구분의 기준은 대통령 권력의 강약이다. 전기는 강력한 대통령이 지배한 ‘제왕적 대통령제’, 후기는 약화된 대통령이 지배하는 ‘대통령 중심적 대통령제’로 구분된다. 대통령의 실질적 권력을 결정한 요인은 헌법상 권한과 정당파워였다. 전‧후기 대통령의 헌법적 권한은 동일했으나, 정당파워는 달랐다. 전기 대통령은 헌법상 권한과 정당파워, 카리스마를 발휘해 제왕적 대통령의 권력을 행사했다. 그러나 후기 대통령은 정당파워와 카리스마가 약해, 헌법상 권한도 제한을 받았다. 특히 노무현 대통령 탄핵 사건은 5년 단임 대통령제가 피할 수 없는 구조적 문제점을 표출시켰다. 대통령과 국회는 모두 국민에 의해 권력이 위임된 정통성을 갖고 있다. 따라서 양자의 갈등은 언제나 잠재되어 있고, 때로는 극적으로 갈등이 돌출될 위험성이 있다. 그리고 이 갈등을 해결할 민주적 원칙은 없다. 한국은 헌법재판소의 최종 판결에 의해 해결된다. 그러나 먼저 국회의 탄핵소추가 이루어져야 되고, 그로 인한 정치적 갈등과 위험은 피할 수 없게 되었다.
❹ 2005년 8월 30일, 노무현 대통령은 대연정을 제의했다. 대통령은 형식적인 국가원수로서 대통령직만 유지하고, 실질적인 권력은 연정의 총리와 내각에 넘기겠다는 ‘내각제적 권력분점’ 제안이었다. 이러한 노 대통령의 연정 제의는 여소야대 상황 하에서 무력한 한국 대통령제의 실상을 보여주는 것이었다. 더욱이 노무현 대통령과 여당 간에는 기본이념과 정책노선, 선거제도 인식 등에서 매우 심각한 대립과 갈등이 존재했다. 이는 대통령의 헌법적 권한과 실질적 집행 능력 간의 괴리에 의해 강화되었다. 이후 노무현 대통령은 대통령 4년 연임, 그리고 대통령과 국회의원의 동시 선거를 내용으로 하는 원포인트 개헌안을 제안했다. 이 제안의 취지는 국정의 책임성과 안정성, 효율성을 개선하기 위함이었다. 한국헌정사에서 노무현 정부 이래 대통령은 여소야대의 분점정부와 대통령-여당의 분열에 막혀 국정 최고 책임자로서의 실질적 역할을 제대로 수행할 수 없게 되었다. 즉, 정당과 국회, 대통령의 협력관계가 제도적·관습적으로 정착되지 않은 상태에서, 대통령의 정당 및 국회 통제력이 결여되면 파국을 피할 수 없게 되었다. 노무현 대통령 이래 이런 상황이 반복되고 있다. 민주화 이후 대통령의 최대의 정치적 과제는 정당과 국회를 어떻게 잘 운영하는가였다.
❺ 2007년에 한나라당이 정권교체에 성공했다. 국민은 노무현 정부 5년간의 ‘급진적 민주화’에 실망하여, 다시 보수적 민주화를 대안으로 선택한 것이다. 또한 2008년 18년 만에 180석의 거대 여당이 탄생했다. 그런데 거대여당이 힘으로 밀어붙이려 할 경우, 소수 야당의 '반작용'도 그만큼 거세져 국회는 대치와 갈등이 반복되었다. 이에 이명박 대통령은 “근원적인 처방이 필요하다"고 주장했다. 역대 국회의장들도 "국가 백년대계를 위해 현행 대통령제는 바뀌어야 한다"는 입장을 표명했다. 정권이 바뀔 때마다 반복되어 온 전직 대통령들의 불행한 역사에, 노무현 전 대통령의 극단적인 선택이 더해지면서 “대통령제는 문제가 있다”는 인식이 더욱 확산되었다. 국회 헌법연구자문위원회는 87년 체제, 특히 대통령제 운영의 문제점이 구조적임을 시사했다. 1987년 이전 한국헌정사에서 '대통령 직선제와 평화적 정권 교체'는 정치가 추구해야 할 핵심 가치였으며, 5년 단임 대통령제는 그 결과물이었다. 그런데 총선 결과가 '여대야소'로 나오면 집권 세력의 전횡과 야당의 극한적 저항이 발생했고, '여소야대'이면 분점정부로 인한 정치적 교착상태가 초래되었다. 이명박 정부 또한 노무현 정부와 똑같이 여당내 분열이 심각했다. 이에 한나라당 여권 지도부는 개헌 주도권을 가짐으로써 이명박 정부 후반기 국정 운영을 주도하려 했다. 그러나 2012년 후반기에 제기된 어떤 내용의 개헌 논의든 차기 대통령이 될 인사가 자신의 임기 단축을 전제로 해서 제기하지 않는 한 생산적인 토의가 불가능했다.
❻ 박근혜 정부에서는 헌정사상 초유의 대통령 탄핵이 발생했다. 대통령 직선제 개헌 이후 처음으로 과반 득표에 성공한 박근혜 대통령이 탄핵된 것은 헌정사의 아이러니이다. 이로써 1948년 대통령중심제를 채택한 이래 지속되어 온 '대통령의 신화'가 붕괴되었다. 동시에 대통령과 국회의 이중적 정통성 문제는 더욱 심각한 헌정적 의제가 되었다. 이에 국회 차원의 개헌 움직임이 계속되었고, 역대 국회의장들이 개헌을 제안하거나 직속 자문위원회를 구성했다. 그런데 87년 민주화 이후 개헌 논의를 살펴보면 일정한 패턴이 발견된다. 먼저 87년 체제에서 국회의 개헌 논의는 일상적이었다. 5년 단임 제왕적 대통령제의 단점이 확연했기 때문이다. 하지만 개헌 논의는 늘 중단되었다. 유력한 대통령 후보나 현임 대통령이 반대했기 때문이다. 국회의원들이 공천권을 가진 대통령에게 대항하는 것은 불가능했다. 따라서 개헌이 좌절된 근본적 이유는 언제나 ‘권력’ 문제였다. 현재나 미래 권력이 권력 분산에 동의하지 않았고, 국회의원들은 그 벽을 넘어설 수 없었다. 그러나 대통령의 임기 3년차 이후, 또는 대통령이 정국을 주도할 실질적 힘을 상실할 때는 반드시 개헌론이 제기되었다. 이때의 개헌론은 임기 후반기의 정국 주도권을 유지하거나, 혹은 불리한 정국을 돌파하기 위한 일종의 정략적 카드였다. 요컨대 87년 체제에는 개헌을 추진할 민주적 제도와 절차가 결여되었다. 국가에 절대적으로 필요한 개헌을 하지 못할 정도로 한국 민주주의는 여전히 취약하다. 이는 87년 체제의 한계라고 할 수 있다.