남북 관계에 대한 새로운 접근법
다층적·복합적 남북 교류를 위한 지침서

이 책은 남북 관계의 구조적 측면에서 지속 가능한 대북정책 수립을 목표로 하고 있다. 이를 위해 우선 기존 대북정책을 검토한 후 지속 가능하고도 새로운 대북전략을 제시하고 있다. 새 전략은 이슈, 주체, 접근 방식에서 기존의 접근법과 다르다. 새로운 대북 접근법은 중앙정부의 역할을 부인하지 않지만 비정부주체의 역할을 강조한다. 이른바 ‘다층적 관여 전략’은 여러 주체가 다양한 이슈에 동시에 관여한다는 점에서 중앙정부 주도의 게임이 아닌 새로운 게임의 방식이다.

이 책에서 특히 주목하는 남북 관계의 행위 주체는 지자체이다. 지자체는 2000년 이후 남북 관계에서 새로운 행위자로 등장했다. 지자체는 반관반민의 성격을 가지고 있다. 지자체는 NGO보다는 정책 기획 능력이나 재정력에서 우위를 보이는 반면, 중앙정부보다는 정치적 변수로부터 자유로운 장점을 가지고 있다. 또한 상당수 지자체가 남북 교류의 경험이 있고 적극적인 추진 의사를 표명하고 있다. 이와 같은 점을 들어 저자는 향후 새로운 대북전략에서 지자체의 역할에 주목하고 있다.

통일의 주체는 누구인가

분단이 그러했듯 통일 역시 정부의 소관이라는 인식은 상식에 가까울 정도로 굳어졌다. 그래서인지 정부의 통일정책만이 몇 가지 키워드와 용어로 집약되어 국민의 기억에 남아 있는데, ‘햇볕정책’, ‘한반도 신뢰프로세스’ 등이 머릿속에 즉시 떠오른다. 정부의 주도로만 통일 사업이 진행되는 작금의 상황에서 정부의 행정망을 벗어난 대북 사업은 시도하기 어려웠다. 분단과 휴전이라는 특수성이 이러한 정부 일원화 현상을 만든 것이리라 생각할 수 있다. 이는 곧 정부 이외의 주체가 통일이라는 민족적 숙원에 감히 참여하는 것이 되레 통일을 늦추거나 심지어 방해할 수도 있다고 여기기 때문이다. 하지만 이러한 생각을 뒤집는 주장이 있다.

달라진 시대 환경

1987년 민주화 이후 통일이라는 과업은 정부만의 숙제가 아닌 온 국민의 숙제가 되었다는 것이 저자의 주장이다. 이러한 불가피한 현상에 주목해야 한다고 저자는 주장한다.

“특히 한국 사회의 민주화 이후 사회 내부에는 다양한 행위 주체가 등장했다. 한국 사회의 대표적인 시민사회 단체들이 등장한 시기가 1987년 민주화 이후라는 사실이 이를 증명한다. 이러한 사회 내부의 변화는 남북 관계에서도 다양한 주체의 부상으로 이어졌다. 수많은 종교, 사회 단체, 기업까지 남북 교류의 중요한 주체가 되고 있다.……한국 정부는 아직까지 이른바 ‘질서 있는 대북정책’ 기조를 유지하고 있다. 즉, 중앙정부가 주도하는 정책의 틀 속에서 다른 주체의 행동 범위와 방향을 조정하고 싶은 것이다. 하지만 시민사회가 군대와 같이 일사불란하게 움직이는 것은 가능하지 않을 뿐만 아니라 바람직하지도 않다. 한국 사회가 가지고 있는 다원주의적 장점을 살려 다양한 층위에서 남북한 접촉면을 확대하는 전략을 고려할 필요가 있다.” _ 6, 7쪽

통일의 새로운 비정부주체, 지방자치단체

통일이 정부만의 책무라는 주장이 실효성이 없어진 시대의 새로운 대북정책은 이전과 달라야 한다는 저자의 주장은 설득력 있다. 다양한 비정부주체의 등장이 불가피하다면 이를 적극적으로 수용해 정부의 정책망 안으로 포섭해야 한다. 하지만 이는 김대중 정부에 제정된 ‘비영리민간단체지원법’에 의거한 보조금을 통해 이미 이뤄지고 있다. 저자는 이미 정부가 법률로 포섭한 민간단체가 아닌 새로운 비정부주체에 주목한다. 바로 지방자치단체(지자체)이다.

“이 책에서 관심을 가지는 새로운 주체 중 하나는 지방자치단체(지자체)이다. 지자체는 반관반민의 성격을 가지고 있어서 중앙정부에 비해 정치적 변수로부터 상대적으로 자유로운 반면, 민간에 비해서는 월등한 사업 기획력과 재정력을 가지고 있다. 또한 지자체는 선거를 통해 국민의 판단을 받을 수밖에 없기 때문에 정치적 책임성을 가지고 있다.물론 지자체가 중앙정부를 대신할 수 있다거나, 남북 교류의 다른 주체보다 월등한 핵심 주체라는 것은 아니다. 다만 2015년 현재 17개 광역 자치단체 모두 남북 교류 관련 조례를 가지고 있고, 그 가운데 상당수 지자체는 자체적으로 남북 교류 기금과 전담 조직이 있다는 사실에 주목했다. 이 책의 핵심 주장은 지자체를 포함해 좀 더 다양한 주체가 남북 교류에 참여함으로써 남북한의 접촉면을 확대하자는 것이다.” _ 6~7쪽

다층적 관여 전략

대북정책의 주체가 달라진 만큼 이에 맞는 새로운 전략이 필요하다. 저자는 ‘다층적 관여 전략(Multi dimension Engagement Strategy)’을 제시한다.

“이는 여러 주체가 다양한 이슈에서 동시에 관여한다는 점에서 중앙정부 주도의 게임이 아닌 새로운 게임의 방식이다. 이는 기본적으로 남북 협력에서 시작한다는 점에서 전략의 초기 과정은 과거 포용 정책과 유사하다. 하지만 남북한 간의 신뢰를 구축하고 협력의 경험을 확산시키는 과정에서는 맞대응 전략의 논리를 수용한다. 즉, 불가역적인 협력 구조를 형성한 다음에는 이를 기반으로 핵 문제 등 핵심적 사안들을 해결하려는 의도적 노력을 접목시키게 될 것이다.……요약하면 중앙정부를 포함한 여러 행위자가 남북 관계의 주체로 나서서 불가역적인 교류 경험을 축적하고 다층적인 교류 채널을 구축하자는 것이다. 불가역적인 교류 경험과 관련해서는 남북 관계 경색 시기에도 중단되지 않는 개성공단 사례를 참고할 필요가 있다. 개성공단 경우에도 수많은 우여곡절을 겪었지만 남북한 모두 쉽사리 이전 상태로 되돌릴 수 없었다.” _ 191, 192쪽

남북 관계의 새로운 국면

저자의 주장은 2015년 9월 전국 17개 광역자치단체가 대북지원사업을 공동으로 추진하기로 했다는 소식으로 더욱 설득력을 가지게 되었다. 이는 탁상공론이 아닌 실현 가능한 정책적 추진성을 가졌다는 증거일 것이다. 경기도는 지자체의 남북 교류 사업을 한곳으로 모으는 창구를 마련하기 위한 거버넌스를 구축할 예정이라고 밝혔다. 이 거버넌스를 통해 그간 지자체 대북 정책의 문제점으로 지적된 중복 투자나 협상력 약화 등이 해소되리라 예상한다. 이렇듯 실질적으로 지자체가 새로운 주체로서 움직이기 시작했다. 이 책은 이러한 현상의 기저이자 향후 지자체 대북 사업의 나침반으로서 역할을 하리라 기대하며 일독을 권한다.